【導(dǎo)讀】4月10日，阿里巴巴集團去年依據(jù)反壟斷法被立案調(diào)查之事，終于有了結(jié)果。依據(jù)阿里巴巴集團在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場濫用市場支配地位的行為，市場監(jiān)管總局對其處以行政處罰，責(zé)令停止違法行為，并罰款其2019年中國境內(nèi)銷售額的4%，計182.28億元。
繼去年末互聯(lián)網(wǎng)反壟斷風(fēng)暴之后，平臺反壟斷成為社會關(guān)注的焦點。本文作者指出，平臺反壟斷的最大難點不在于技術(shù)巨頭的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而在于其技術(shù)特征以及權(quán)力行使的過程特征。這些特征使巨頭擁有超過傳統(tǒng)政府組織和國家邊界的行政能力，成為“看起來像是國家”的現(xiàn)象級政治物種。就此而言，平臺壟斷不單單是經(jīng)濟問題，而已成為一個世界級的政治現(xiàn)象。同時，巨頭崛起還帶來了侵犯隱私、加劇社會分化等“創(chuàng)造性破壞”問題，借創(chuàng)新而起家的巨頭會利用支配地位，阻礙中小企業(yè)進入市場，反過來遏制創(chuàng)新。更需注意的是，一些國家已出現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)巨頭通過“旋轉(zhuǎn)門”影響政策的趨勢，國家行動能力似乎受到極大阻礙。
作者認(rèn)為，國家對平臺巨頭壟斷地位及其可能引發(fā)次生災(zāi)害的警覺和干預(yù)，是政治體系和組織系統(tǒng)的本能反應(yīng)，但在反壟斷的理論策略、技術(shù)手段和資源儲備等方面，國家權(quán)力可能還沒有完全做好準(zhǔn)備。這兩股力量的深度博弈，值得持續(xù)觀察。
本文發(fā)表于《文化縱橫》2021年第1期(2月刊)，特此編發(fā)，供諸君思考。
▍反新技術(shù)巨頭壟斷的國家行動
2020年末，中國的市場監(jiān)管機構(gòu)對科技公司阿里巴巴集團涉嫌壟斷行為展開調(diào)查，這是中國政府積極推進反壟斷、防止資本無序擴張的重要舉措。這一事件背后有一個重要的全球背景，近兩年隨著“技術(shù)巨頭”（Big Tech）逐漸發(fā)展成為重要的市場主體，世界各國政府都在密切關(guān)注技術(shù)巨頭的廣泛深刻影響，以強監(jiān)管和反壟斷為特征的國家行動持續(xù)進行。
2019年10月，美國眾議院司法委員會發(fā)表了一項針對新技術(shù)巨頭的調(diào)查報告，結(jié)論是四家科技巨頭——亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌——已從“富有挑戰(zhàn)精神的初創(chuàng)企業(yè)”轉(zhuǎn)變成為“我們曾在歷史上看到過的如石油大亨和鐵路大亨那樣的超級壟斷者”。
一年后的2020年10月9日，美國眾議院司法委員會的反托拉斯小組完成了對以上4家巨頭長達16個月的調(diào)查，這份長達449頁的報告詳細記錄了過去16個月美國政府對蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書（Facebook）的壟斷調(diào)查。報告譴責(zé)這些技術(shù)巨頭在關(guān)鍵業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有強大的“壟斷權(quán)”，并且濫用了市場主導(dǎo)地位。這份報告以大量證據(jù)指證技術(shù)巨頭的反競爭行為阻礙了創(chuàng)新，減少了消費者的選擇，甚至削弱了民主制度的根基。緊隨司法部其后，2020年12月9日，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會同48個州（地區(qū)）在經(jīng)過廣泛調(diào)查后起訴臉書在社交網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的非法壟斷，這一行動旨在迫使該公司剝離其兩個主要業(yè)務(wù)部門Instagram和WhatsApp。
在歐洲，早在2018年歐盟就發(fā)布了《通用數(shù)據(jù)保護條例》，針對當(dāng)時蘋果、臉書和谷歌三家公司涉及數(shù)據(jù)壟斷和非法逃稅進行了處罰。2020年12月15日，歐盟最新公布了兩項有關(guān)數(shù)字服務(wù)（Digital Services Act）和數(shù)字市場（Digital Markets Act）的法律草案，有評論認(rèn)為這兩項法案將極有可能催生一個綜合性監(jiān)管機構(gòu)，用以更好地實現(xiàn)對來自硅谷的技術(shù)巨頭的監(jiān)管。緊隨歐盟其后，2020年12月末英國競爭及市場管理局（CMA）發(fā)布聲明稱，英國政府正在擬定針對技術(shù)巨頭的監(jiān)管措施，以加強本土技術(shù)監(jiān)管與線上社會保護。
有評論認(rèn)為，這些針對技術(shù)巨頭的國家行動，顯示出各國決策者對新技術(shù)市場環(huán)境的理解正在發(fā)生“演變”，新技術(shù)領(lǐng)域的監(jiān)管政策也將發(fā)生顯著轉(zhuǎn)變。2020年12月，《紐約時報》在華盛頓組織一個研討會，邀請立法者與科技和政策領(lǐng)域的專家對技術(shù)巨頭問題開展討論，在他們所達成的眾多共識中最基本的判斷是“（技術(shù)企業(yè)）自律時代已經(jīng)結(jié)束，需要國家采取行動”。
然而，十分吊詭的是，當(dāng)各國政府風(fēng)風(fēng)火火開展反壟斷行動時，金融市場和技術(shù)企業(yè)端的反應(yīng)卻十分冷漠。美國硅谷五大技術(shù)巨頭的公司市值在2020年全年增長了46％，股價總額達到7.2萬億美元。2020年新冠肺炎疫情大流行在世界范圍內(nèi)都更進一步提高了跨國技術(shù)巨頭的經(jīng)濟運行能力。
政府火熱的反壟斷行動與市場社會的變冷反應(yīng)之間的強烈反差，可謂是“冰火兩重天”。傳統(tǒng)國家組織對新興技術(shù)巨頭顯現(xiàn)出加強監(jiān)管的強烈意愿，政府試圖通過諸如編寫特定技術(shù)產(chǎn)品監(jiān)管指南，開出巨額罰單、啟動立法規(guī)制甚或強行拆分等措施對技術(shù)巨頭進行“馴服”，宣示了捍衛(wèi)國家權(quán)力的意志。但是，這一過程也暴露出國家在加強技術(shù)巨頭監(jiān)管和反壟斷方面所面臨的種種困境。許多證據(jù)顯示，在反技術(shù)巨頭問題上傳統(tǒng)國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的體系相對滯后、能力相對不足的現(xiàn)象。
很早就有人指出，新技術(shù)革命很有可能瓦解國家能力。國家（民族國家）這一近代以來的政治組織形態(tài)本身，在新一輪技術(shù)革命環(huán)境下正面臨根本性挑戰(zhàn)。然而如果我們將國家依然視為階級社會中特殊的公共權(quán)力，可以發(fā)現(xiàn)在新一輪技術(shù)革命條件下，國家維護自身權(quán)力意識的表現(xiàn)，同歷史上沒有太大差異：面對挑戰(zhàn)其權(quán)威的新生政治主體和事物出現(xiàn)時，往往率先表現(xiàn)出強烈的控制欲望，表現(xiàn)出將其納入可支配的行政權(quán)力范疇的意志，以重申國家權(quán)威，豐富治理工具，革新國家能力。
然而國家是否依然具備實現(xiàn)這一政治意圖的高效行動能力？大量證據(jù)表明，傳統(tǒng)國家組織在監(jiān)管理念、監(jiān)管策略（存在強烈爭議）和監(jiān)管工具以及支撐性資源等方面，都還存在許多弱項短板。例如有跟蹤調(diào)查顯示，歐盟對技術(shù)巨頭在反競爭策略的指控調(diào)查耗時數(shù)年，也曾對谷歌處以數(shù)十億美元的罰款，但谷歌并沒有進行太多實質(zhì)性改變，對于恢復(fù)市場競爭幾乎沒有產(chǎn)生任何顯著影響。
本文試圖結(jié)合近兩年尤其是2020年以來不同國家開展新技術(shù)反壟斷的經(jīng)驗，探討國家基于何種原因或任務(wù)開展針對技術(shù)巨頭的政治行動，文章把國家捍衛(wèi)自身權(quán)力的主要任務(wù)集中在以下四個方面：捍衛(wèi)行政管治邊界與制度能力、防御技術(shù)的“創(chuàng)造性破壞”、維護公平競爭的市場秩序以及扭轉(zhuǎn)技術(shù)政治“旋轉(zhuǎn)門”。本文將討論面對技術(shù)巨頭在各維度的擴張以及新技術(shù)所產(chǎn)生的廣泛而深刻社會政治影響，國家圍繞自身任務(wù)如何開展行動？同時也將分析這些行動所能夠達到的實際效能和限度以及遭遇了哪些困難和挑戰(zhàn)。
▍捍衛(wèi)行政邊界與有效制度能力
作為現(xiàn)代“國家構(gòu)建”成功的重要標(biāo)志是一切市場和社會行為均有著清晰可辨的邊界和限度，這在國家能力層面被理解為市場社會對于國家的“可識別性”或“易讀性”（legibility），即國家必須有能力將所有社會市場主體的行為納入它的行政權(quán)力監(jiān)測和支配的范圍。[1]然而在新技術(shù)革命環(huán)境下，日新月異的新技術(shù)加速改變了政府權(quán)力行使的環(huán)境，保持政府“易讀能力”的原有監(jiān)管框架和監(jiān)管工具的實用性及其權(quán)力極限，受到持續(xù)挑戰(zhàn)。
技術(shù)巨頭會為每個單一個人創(chuàng)建統(tǒng)一的標(biāo)識符。在臉書系統(tǒng)中，每個人會有唯一的ID，個人ID是技術(shù)巨頭編輯幾乎所有產(chǎn)品分類標(biāo)記或技術(shù)分析的基礎(chǔ)。這意味著技術(shù)巨頭采用了與政府相同的易讀性系統(tǒng)，它有能力實現(xiàn)對社會的系統(tǒng)性“征稅”。為此，技術(shù)公司還采用了同政府行為相似的價格歧視策略，許多科技公司花費了越來越多的精力來實現(xiàn)接近完美的價格歧視。[2]
一些大型技術(shù)公司的廣告拍賣機制，鼓勵競標(biāo)者為流量支付預(yù)期的邊際利潤。類似亞馬遜這樣以非廣告模式起家的公司，最終也利用廣告來捕獲供應(yīng)商所保留的最后一點利潤。在建立可讀性系統(tǒng)之外，每個大型高科技公司還在嘗試控制一個社會標(biāo)準(zhǔn)測量系統(tǒng)，通過壟斷性標(biāo)準(zhǔn)指南，確保某種社會交互的基本單元歸他們所有，從而構(gòu)建一套可持續(xù)的利潤長供應(yīng)鏈系統(tǒng)。從國家財稅汲取功能的角度來看，技術(shù)巨頭的行政能力遠遠超出傳統(tǒng)政府組織，更像是政治學(xué)家詹姆斯·斯科特（James Scott）意義上的“看起來像是國家”的現(xiàn)象級政治物種。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟環(huán)境下，向個人征收稅款是許多國家面臨的重大能力挑戰(zhàn)。對國家來說，技術(shù)公司自身的超強能力構(gòu)成了易讀性障礙；但在實踐層面上，它又是政府解決易讀性障礙的依靠。對國家能力較弱的政府而言，他們不得不采用某種“封建”模式，授予技術(shù)公司強大的特權(quán)。典型案例就是印度尼西亞政府基本上將營業(yè)稅收入外包給了技術(shù)巨頭，這表明大型科技公司儼然具有類似本國一級地方政府的能力。
這里所指的“封建”并非傳統(tǒng)意義上失控的“領(lǐng)地”或“飛地”，而是某種超級復(fù)雜性與不可知性。技術(shù)巨頭真正形成壟斷的原因并非源自它的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而是深深植根于技術(shù)巨頭的技術(shù)特征以及權(quán)力行使的過程特征——權(quán)力深度嵌入社會經(jīng)濟政治體系的微觀運行。在技術(shù)巨頭支配的世界中，產(chǎn)生了海量微觀交易行為，衍生出指數(shù)級的信息不對稱，不僅指數(shù)級地增加了政府監(jiān)管的制度成本，而且由于許多現(xiàn)象事實上超出了行政能力和制度極限，政府往往難以及時革新監(jiān)管工具，以至于無法識別潛在風(fēng)險。
技術(shù)巨頭的權(quán)力運行方式，相比較于傳統(tǒng)的壟斷工業(yè)集團，更加具有高度隱匿性、模糊性與易變性，它不僅像是一個集中了數(shù)據(jù)、資本和技術(shù)的超級權(quán)力體，更像是一個充滿力量且隱匿無形的復(fù)雜系統(tǒng)。這個復(fù)雜系統(tǒng)同時結(jié)合了權(quán)力的高度集中、統(tǒng)治（支配）技術(shù)的智能化管理以及資源（數(shù)據(jù)）的分布式汲取的三重優(yōu)勢，形成了一個既具有統(tǒng)一意志，又具有以松散、耦合、開放能力為汲取特征的權(quán)力系統(tǒng)。一位谷歌的前雇員在《紐約時報》組織的那場討論會上曾這樣比喻技術(shù)巨頭對國家組織系統(tǒng)的影響：100年前反托拉斯，浮出水面的問題看起來像一座冰山，問題都是浮出水面之上的；而數(shù)據(jù)時代，露出水面的冰山僅僅占了10％，90％隱藏在冰山之下。伴隨未來AI和數(shù)據(jù)開發(fā)系統(tǒng)的深度應(yīng)用，技術(shù)巨頭的系統(tǒng)鎖定能力將使其風(fēng)險遠遠低于水線之下。當(dāng)前西方國家實施的“反托拉斯法”乃是源自蒸汽機時代的創(chuàng)造，是針對當(dāng)時市場主體規(guī)模和結(jié)構(gòu)特征的立法產(chǎn)物，主要手段是拆分和處罰；但是對于構(gòu)成技術(shù)巨頭“壟斷”內(nèi)涵的技術(shù)權(quán)力的壟斷“過程”，從根本上缺乏有效的強制執(zhí)行措施和手段。
技術(shù)巨頭相對于國家制度能力的挑戰(zhàn)還不僅體現(xiàn)在國內(nèi)層面，在國際層面也值得關(guān)注。伴隨著技術(shù)巨頭的國際化，無論是基于組織本身抑或技術(shù)能力的擴張，都使其逐漸演變成為突破國家邊界的新型政治力量。同傳統(tǒng)跨國公司比較，技術(shù)巨頭更加具有穿透國家主權(quán)的技術(shù)能力和組織能力。國家體系對技術(shù)巨頭認(rèn)識的轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在2016年美國總統(tǒng)大選期間，標(biāo)志性事件是劍橋分析利用臉書的共享數(shù)據(jù)和偏好剖面（personal profiling）技術(shù)對美國大選的干預(yù)，這也使更多決策者認(rèn)識到外國勢力更易滲透。
事物的另一面是，在互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字領(lǐng)域，保護本國的戰(zhàn)略利益和競爭優(yōu)勢仍然是各國的最高任務(wù)。在該領(lǐng)域，無論是關(guān)鍵性基礎(chǔ)架構(gòu)的建設(shè)，還是國防和情報架構(gòu)中的先進技術(shù)集成，技術(shù)公司尤其是巨頭企業(yè)為政府提供創(chuàng)新產(chǎn)品，仍然在提高和改善國家能力中發(fā)揮關(guān)鍵角色。2020年的新冠疫情，進一步加劇了技術(shù)巨頭的力量和影響。過去中心化的決策和管理體系正逐步釋放給技術(shù)企業(yè)參與的“弱中心”管理體系，這進一步加劇人力、資本和技術(shù)的分布式管理，技術(shù)巨頭成為負(fù)責(zé)危機管理的重要主體。技術(shù)公司參與實施的社會封鎖，已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上政府對海、陸、空及其他領(lǐng)域和空間的自然封鎖，它具有更多新型特征，對社會帶來的潛在影響，可能會超乎既有歷史經(jīng)驗的想象。
▍防御“創(chuàng)造性破壞”沖擊
世界范圍內(nèi)來看，新技術(shù)應(yīng)用開啟了全新的商業(yè)變局和社會生活方式變革，創(chuàng)造了嶄新的經(jīng)濟形態(tài)與增長模式，但同時也帶來了經(jīng)濟學(xué)家熊彼特所說的“創(chuàng)造性破壞”的問題。這里的創(chuàng)造性破壞可能不僅涉及數(shù)據(jù)管理和創(chuàng)新競爭中出現(xiàn)的社會隱私保護問題，密集激烈的創(chuàng)新競爭可能打碎原有穩(wěn)定的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，破壞社會穩(wěn)定性與凝聚力；與此同時，它還涉及日趨嚴(yán)重的社會分化以及對國家發(fā)展格局與地區(qū)不平衡帶來的消極影響。
新技術(shù)巨頭的權(quán)力深植于公眾日常生活和消費，掌握海量數(shù)據(jù)和市場交易信息。哈佛大學(xué)社會學(xué)家肖沙娜·祖波夫（Shoshana Zuboff）創(chuàng)造了“監(jiān)視資本主義”一詞來形容她所理解的“新技術(shù)資本主義的經(jīng)濟邏輯”，其中包括“將生活在市場動態(tài)之外的事物（例如人類經(jīng)驗）轉(zhuǎn)化為商品”的邏輯。技術(shù)巨頭的主導(dǎo)地位，使得它可以隨意對待消費者的隱私。消費者則被迫使用隱私保護差的服務(wù)，否則就只能徹底放棄這項服務(wù)。
谷歌是最早認(rèn)識到迅速收集在線習(xí)慣并將之?dāng)?shù)據(jù)化和商品化的價值的公司。2019年2月美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（Federal Trade Commission，F(xiàn)TC）向美國司法部提交公訴，指控TikTok未經(jīng)獲得父母同意非法收集13歲以下未成年人信息。2020年年末，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會對推特進行了一項類似調(diào)查，原因是推特將用戶作為賬戶驗證方式的個人電話號碼用于定位廣告投放。英國競爭與市場局在一份報告中提出，谷歌和臉書在收集和使用個人信息用于個性化的廣告，幾乎不受任何限制。
然而，從西方國家經(jīng)驗來看，政府針對技術(shù)巨頭違反數(shù)據(jù)隱私保護的國家行動，在法律實施層面受到極大技術(shù)能力的約束。有報告指出，歐盟出臺《通用數(shù)據(jù)保護條例》后，在限制大型科技公司收集數(shù)據(jù)方面的努力總體是失敗的。一個重要的原因是支撐該法律實施的技術(shù)維護工作被委托給了愛爾蘭負(fù)責(zé)，而愛爾蘭沒有足夠的技術(shù)監(jiān)測能力和資源確保有效的立法實施。另一個問題是國家在數(shù)據(jù)收集與使用方面的合規(guī)性管理和懲罰似乎對技術(shù)巨頭幾乎沒有震懾力。《經(jīng)濟學(xué)人》雜志的一項調(diào)查線索，迄今為止歐盟針對美國技術(shù)巨頭的最高罰款額僅為受處罰對象的大型科技公司市值的1％。[3]
新冠疫情強化了技術(shù)巨頭對公眾線上隱私的獲取和破壞。有報道指出，臉書和谷歌幾乎建立了海量的用戶檔案，它們可以基于這些檔案賣出數(shù)額驚人的廣告費，即使有廣告商認(rèn)為購買這些信息有悖道德，但在現(xiàn)有競爭環(huán)境下別無選擇。更有甚者，一些看起來能夠促進保護消費者隱私的措施，可能產(chǎn)生反競爭效應(yīng)。例如在美國國會針對技術(shù)巨頭的聽證會上，就有人指證蘋果公司利用隱私概念作為“保護傘”，以隱私之名做的所謂“技術(shù)改進”事實上是旨在強化蘋果的競爭優(yōu)勢。
作為“創(chuàng)造性破壞”的另一個重要表現(xiàn)是互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)的應(yīng)用對經(jīng)濟社會領(lǐng)域不平等的深刻影響。技術(shù)應(yīng)用是否增進了廣泛的社會福祉這一問題，始終是一個巨大的疑問。多年以來，西方學(xué)者一直懷疑高科技會改變城市的等級制度，因為它偏向技術(shù)更加熟練的工人。十年前的一項研究就曾指出，采用個人計算機越早的城市，相對工資增長越快。[4]普林斯頓大學(xué)經(jīng)濟學(xué)家埃麗莎·賈南諾（Elisa Giannone）的研究更進一步證明，自1980年以來美國城市之間工資水平的差異受到技術(shù)驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)集群化的驅(qū)動，在技術(shù)企業(yè)集中的地區(qū)高技能工人的工資增加更快。而在另一側(cè)面，世界各地的低技能工人（包括亞馬遜等科技公司的低級別員工以及使用Uber這樣的平臺來尋找客戶的自由職業(yè)者）都面臨著不斷惡化的工作條件和幾近停滯的工資收入。新技術(shù)對經(jīng)濟發(fā)展平衡性的影響遠不止于此，從西方國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，新技術(shù)對國家發(fā)展格局的影響巨大。很多證據(jù)顯示，蓬勃發(fā)展的沿?？萍贾行呐c內(nèi)陸較小城市之間的差距日益擴大，數(shù)字技術(shù)為都市經(jīng)濟的差異化發(fā)展做出了顯著貢獻，當(dāng)然也給落后者帶來了更加劇烈的社會苦痛。布魯金斯大學(xué)的最新研究表明，一小部分高度數(shù)字化的沿海技術(shù)中心同其他地區(qū)比較，在經(jīng)濟增長和收入衡量標(biāo)準(zhǔn)上的距離越來越大。這項研究對2015年以來美國人口超過100萬居民的53個都會區(qū)就業(yè)數(shù)據(jù)的分析顯示，技術(shù)巨頭聚集的幾個主要樞紐城市人口雖然僅占全國城市總?cè)丝诘囊话?，但就業(yè)增長占全國四分之三以上。相比之下，較小的都市地區(qū)則明顯落后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)則出現(xiàn)了增長停滯或負(fù)增長。簡而言之，技術(shù)革命加劇了美國日益嚴(yán)重的地理失衡和城鄉(xiāng)差距。
早幾年，經(jīng)濟學(xué)家邁克爾·巴克斯特（Michael Baxter）和企業(yè)家約翰·斯特勞（John Straw）在他們的著作中曾經(jīng)分析新興技術(shù)對經(jīng)濟發(fā)展是否產(chǎn)生“涓滴效應(yīng)”的問題。答案是否定性的。他們強調(diào)新技術(shù)本身蘊含著加劇社會不平等的潛在因素：“首先，專利的存在可能意味著，創(chuàng)新創(chuàng)造的大部分財富可以增加社會上最富有的人的財富，但限制了‘涓滴效應(yīng)’的實現(xiàn)。其次，事實上有更多商品是免費在線提供的。問題在于，為數(shù)字產(chǎn)品提供資金的唯一手段就是廣告，這個行業(yè)的收入越來越多地由少數(shù)技術(shù)巨頭主導(dǎo)?！盵5]
▍維護公平競爭的市場秩序
互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)曾經(jīng)被譽為強大的民主力量，它使創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)能夠與既有企業(yè)競爭，改變整個行業(yè)的格局并創(chuàng)造新的行業(yè)。然而，隨著這些初創(chuàng)公司成長為龐然大物，它們的發(fā)展轉(zhuǎn)向了事物的反面。正如國內(nèi)某技術(shù)巨頭代表人物聲稱他們代表市場“創(chuàng)新”，但無論是基于國際經(jīng)驗還是理論研究，沒有證據(jù)支持這一結(jié)論。相反，技術(shù)巨頭自身成為阻礙和抑制創(chuàng)新與公平競爭的最大因素。
2020年10月9日，美國眾議院司法委員會發(fā)布的反壟斷調(diào)查報告，譴責(zé)蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書都有著利用“致命收購”打壓對手、收取過高費用和迫使小企業(yè)簽訂“壓迫合約”的壟斷行為，報告提出了一些反壟斷建議，包括迫使科技公司分拆、實施業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)重組等。
科技巨頭維護壟斷型競爭地位的一個重要原因是，巨頭對小企業(yè)的投資有著顯著的“虹吸效應(yīng)”。近十年，美國針對新企業(yè)的早期投資持續(xù)下滑，數(shù)字市場中的創(chuàng)業(yè)率——定義為整個行業(yè)中的“初創(chuàng)公司和年輕公司的份額”同樣顯著下滑，從1982年的60%跌至2020年的30%以下。
芝加哥大學(xué)最近的一項聯(lián)合研究提出，線上科技巨頭在爭取投資方面具有天然優(yōu)勢，在技術(shù)投資領(lǐng)域存在著一個著名的“創(chuàng)新射殺區(qū)”（innovation kill zone），即已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位的平臺幾乎不會面對競爭壓力，因為投資者會傾向于避免投資和技術(shù)巨頭有直接或間接競爭關(guān)系的公司。這一研究還提出，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的大型公司進行的收購是導(dǎo)致初創(chuàng)公司投資下降的重要原因。當(dāng)大企業(yè)發(fā)現(xiàn)行業(yè)中具有競爭力的小企業(yè)時，它們常常會主動消除這些競爭，最有效的方法就是直接收購，這種收購叫作“豪奪”（killer acquisition）。[6]能夠證明上述判斷的案例有許多，例如臉書在收購Instagram時，內(nèi)部曾秘密稱為“土地?fù)寠Z”。過去二十年，亞馬遜收購了至少100家公司，尤其在近些年，其野心急劇膨脹。從收購直接競爭對手Zappos、Quidsi，到收購從事智能家具安防業(yè)務(wù)的中國初創(chuàng)企業(yè)Blink，亞馬遜增加了大量客戶數(shù)據(jù)儲備來確保其壟斷地位。另外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)亞馬遜存在恐嚇其平臺第三方賣家、強制仲裁、增加賣家費用、占用第三方賣家數(shù)據(jù)和捆綁自家廣告的行為。
作為反壟斷國家行動中的重要問題，是如何保護在新的商業(yè)邏輯下運作較小參與者的生存和權(quán)利。然而技術(shù)巨頭的壟斷地位幾乎不可撼動，它們壟斷地位的本質(zhì)不在于規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而是技術(shù)巨頭的權(quán)力特征。以谷歌為例，有兩個主要因素使之免于外部競爭：第一，搜索服務(wù)器的高額成本；第二，點擊和查詢數(shù)據(jù)的自我強化優(yōu)勢，讓搜索引擎不斷提高搜索結(jié)果的相關(guān)性?？紤]到谷歌的搜索算法已經(jīng)通過數(shù)萬億次查詢得到了持續(xù)改進，即使一個能夠確保必要的資本來大力投資計算基礎(chǔ)設(shè)施的新貴也會發(fā)現(xiàn)自己處于相當(dāng)不利的地位。
美國司法部的反壟斷報告就發(fā)現(xiàn)，谷歌通過數(shù)據(jù)盜用和自家優(yōu)先兩種辦法確定其優(yōu)勢，通過從未經(jīng)許可的第三方獲取信息來改善搜索結(jié)果，從而維持其搜索壟斷地位。與此同時，谷歌還在搜索中做了改變，以給自己的服務(wù)提供優(yōu)勢，并使競爭對手的產(chǎn)品處于不利地位。2020年10月，美國眾議院司法委員會的反托拉斯小組成員、美國共和黨眾議員肯·巴克（Ken Buck）在接受美國CNN的訪談中確認(rèn)這份報告調(diào)查了技術(shù)巨頭企業(yè)的許多員工，“多數(shù)員工準(zhǔn)確地描繪了蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書如何利用其壟斷力量充當(dāng)市場守門員，破壞潛在的競爭并挑選贏家和輸家”[7]。
從這個意義上講，數(shù)字平臺是自然壟斷。傳統(tǒng)的反托拉斯法傾向于將其分解，從而消除其規(guī)模優(yōu)勢。然而有學(xué)者提出，在過去的十年中，反托拉斯執(zhí)法者并未阻止主流平臺公司數(shù)百筆收購中的任意一筆收購。因此，尚不清楚新一輪反壟斷行動和拆分預(yù)期最終能否成功。這其中的主要障礙和局限包括：首先，為使反托拉斯得以實現(xiàn)并最終取得成功，可能需要徹底改革圍繞它的整個法律制度；其次，競爭加劇并未解決平臺經(jīng)濟固有的自然壟斷動力；再次，技術(shù)巨頭反壟斷涉及比過往更加復(fù)雜的國際合作。正如上引《經(jīng)濟學(xué)人》雜志的分析表明，盡管歐洲一些監(jiān)管機構(gòu)和立法者對技術(shù)巨頭設(shè)置的監(jiān)管護欄領(lǐng)先于美國，但迄今為止最高罰款額僅為受處罰對象市值的1％，這就讓我們更是難以想象歐盟將如何自行拆分一家美國公司。反巨頭的“泛大西洋”合作至今仍是一張白紙。[8]
考慮到數(shù)字平臺已改變市場的運作方式這一根本變化，有觀點提出無論是拆分技術(shù)巨頭或剝離巨頭在金融、科技等領(lǐng)域中小企業(yè)的持股份額（這正是目前中國針對阿里巴巴所采取的舉措），都難以起到顯著效用。各國政府必須超越傳統(tǒng)反托拉斯的思維。
有人提出，一個有效的辦法是促進技術(shù)巨頭的數(shù)據(jù)開放。例如仿照傳統(tǒng)金融機構(gòu)監(jiān)管方式，如果一家技術(shù)企業(yè)擁有超過5萬個人賬戶，就應(yīng)受某些法規(guī)的限制，例如需要強迫其開放應(yīng)用程序接口（Application Programming Interface，API），要求Big Banking和Big Tech都提供對客戶數(shù)據(jù)的API訪問權(quán)限，使所有市場主體均可以平等地訪問消費者數(shù)據(jù)，既可以防止強者越強，也可以促進新的競爭者的出現(xiàn)從而維護市場開放競爭。但是也有人提出，如此也許可以促進競爭，但也可能導(dǎo)致嚴(yán)重的隱私侵害。劍橋分析公司（Cambridge Analytica）正是使用了技術(shù)巨頭的共享信息滲透進美國大選。如何確保二者相互協(xié)調(diào)，這顯然超出國家現(xiàn)有監(jiān)管能力。
另外一種思路則著眼于確保技術(shù)巨頭的利益得到更廣泛的共享。例如，可以通過法規(guī)要求一定規(guī)模的平臺將股份分散給個人，也用于為國內(nèi)和全球公共物品提供資金。也有西方學(xué)者提出更為激進的思路，認(rèn)為如果不對技術(shù)巨頭的公司結(jié)構(gòu)（所有權(quán)、控制權(quán)、定價權(quán)）進行系統(tǒng)干預(yù)，巨頭的集中壟斷就難以避免。作為使部分或全部大型平臺公司成為公共所有權(quán)（完全或通過控股或多數(shù)股權(quán)）的辦法，是使由工人、消費者、政府官員和公眾等組成的眾多利益相關(guān)方代表組成自治公共信托機構(gòu)，同時以嵌入式民主管理結(jié)構(gòu)和新的公共利益原則，對平臺公司進行結(jié)構(gòu)性重組。
▍扭轉(zhuǎn)技術(shù)-政治“旋轉(zhuǎn)門”
對現(xiàn)在許多人來說，大平臺是他們賴以生存的依靠；但是，這些平臺又幾乎有不可問責(zé)的權(quán)力。盡管大平臺屢屢被法院和執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法，但他們的權(quán)力擴張速度依然異常驚人，影響政策制定過程的能力也越來越強。世界范圍來看，技術(shù)巨頭都已經(jīng)發(fā)展出強大的政治游說力量。2012年，亞馬遜在聯(lián)邦游說集團中的花費排在第221位，到2019年，它已經(jīng)排到第18位，和谷歌的母公司Alphabet（排在第8位）相差不遠。2018年以來，伴隨西方公眾普遍出現(xiàn)的抵制技術(shù)泛濫的熱潮以及隨之而來的政府監(jiān)管審查，大公司更是強化了政策影響方面的游說。
長期以來，技術(shù)公司開展游說通常是通過直接游說與資助智庫和學(xué)術(shù)研究的方式，但技術(shù)公司取得成功的主要支柱之一是建立了一個強大的壓力小組來應(yīng)對政治和法規(guī)決策者。近年來圍繞關(guān)鍵政策目標(biāo)的實現(xiàn)，技術(shù)巨頭的游說方法已經(jīng)發(fā)生顯著改變。傳統(tǒng)模式旨在最大程度地提高自身公司利益的外部利益集團，而現(xiàn)在他們已成為實際的決策者。他們不再是敲門的人，取而代之的是他們越來越多地被視為決策室內(nèi)的重要聲音。技術(shù)巨頭作為“他者”的形象已經(jīng)模糊不清，他們正在鞏固自己在政治舞臺上的地位，這背后發(fā)生作用的關(guān)鍵機制是一種存在于技術(shù)巨頭同決策機構(gòu)之間的新型政治“旋轉(zhuǎn)門”（revolving door）。
大企業(yè)通過創(chuàng)設(shè)一種人事“旋轉(zhuǎn)門”，以期獲得實質(zhì)性的決策權(quán)或影響決策的權(quán)力，加強自己的壟斷地位。通過政治權(quán)力把持市場，不僅遏制創(chuàng)新，也損傷了市場，特別是小企業(yè)。根據(jù)有關(guān)資料，“旋轉(zhuǎn)門”的問題主要集中在美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）——幾乎所有的FTC高層官員在卸任后都會成為游說人員或者技術(shù)企業(yè)的律師與咨詢團隊成員。
美國消費者權(quán)益保護組織Public Citizen對FTC 兩個內(nèi)設(shè)部門（消費者保護局與競爭局）的前任和現(xiàn)任官員進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些決策者同他們的監(jiān)管對象之間可能存在著密切的利益關(guān)聯(lián)。該組織發(fā)現(xiàn)，過去20年中FTC超過75%的高級官員（41人中的31人），要么在離開機構(gòu)后服務(wù)于公司利益（與FTC沖突），要么為公司利益服務(wù)過之后才加入FTC。僅谷歌一家公司，自2005年以來就雇用了共超過197名來自包括FTC在內(nèi)的前任政府高級官員。[9]這帶來了可以看到的政治影響：盡管FTC曾數(shù)次以遏制競爭和創(chuàng)新為名限制技術(shù)巨頭的并購行為，但最終都以失敗告終。
與此同時，很多來自硅谷技術(shù)巨頭的人員也在通過“旋轉(zhuǎn)門”機制進入公職部門。在這一過程中，大型科技公司在政府內(nèi)部和外部培養(yǎng)了有影響力的倡導(dǎo)者網(wǎng)絡(luò)。這種政治上的接觸和影響可能會削弱美國國會目前監(jiān)管新技術(shù)的舉措。例如，科技巨頭正在試圖通過推動國會頒布一項替代性政策，以推翻加利福尼亞州的《消費者隱私法》，而這項替代性政策是依照受他們資助的行業(yè)協(xié)會的提議來制定的。
對于國家而言，關(guān)閉政府與技術(shù)巨頭之間的旋轉(zhuǎn)門似乎是最直接的解決方案，但也有分析認(rèn)為這并不是解決難題的辦法。2018年扎克伯格在國會證詞期間當(dāng)事立法會議員的糟糕表現(xiàn)，證明了國會需要對技術(shù)領(lǐng)域及其產(chǎn)品有足夠的了解才能實現(xiàn)有效監(jiān)管，但要實現(xiàn)這一要求卻只能從技術(shù)巨頭引入人才。另外，如果采取行動，則會對損害那些已經(jīng)通過旋轉(zhuǎn)門系統(tǒng)實現(xiàn)交叉任職的群體的利益，還有可能引發(fā)強烈的政策震動。
因此，也有觀點提出，與其關(guān)閉旋轉(zhuǎn)門，不如將精力集中在立法實施的執(zhí)行機制上，以防止其成為施加不當(dāng)影響的工具。例如，可以為利益相關(guān)者建立更正式的平臺，為政策提供更加獨立客觀的論證，對前官員在游說中的政治聯(lián)系進行必要的限制等。
▍結(jié)語
在第四次工業(yè)革命背景下，技術(shù)巨頭的加速崛起以及壟斷性地位的加速形成已經(jīng)發(fā)展成為一個世界級的政治現(xiàn)象。對技術(shù)巨頭制造的系列事件和經(jīng)驗的分析表明，建立在19世紀(jì)以來現(xiàn)代工業(yè)體系和社會權(quán)力基礎(chǔ)之上有關(guān)“壟斷”的概念和理論，似乎難以理解新技術(shù)巨頭壟斷的具體內(nèi)涵和復(fù)雜影響。
技術(shù)巨頭壟斷的本質(zhì)不在于龐大的市場規(guī)模和組織結(jié)構(gòu)，而在于科技巨頭復(fù)雜的權(quán)力和組織特征。國家對技術(shù)巨頭壟斷地位及其次生災(zāi)害的警覺和管理，是原有政治體系和組織系統(tǒng)的本能反應(yīng)，是國家基于自身任務(wù)和組織目標(biāo)的邏輯展現(xiàn)。
然而正如本文所展示的，國家推動實現(xiàn)自身政治意圖的高效行動能力似乎受到極大阻礙。這背后既包含了技術(shù)巨頭壟斷這一現(xiàn)象本身的復(fù)雜性所帶來的艱巨挑戰(zhàn)，又體現(xiàn)出國家權(quán)力在技術(shù)巨頭反壟斷的理論策略、技術(shù)工具和資源儲備等方面還沒有完全做好準(zhǔn)備。這兩股力量的持續(xù)博弈與未來發(fā)展，值得持續(xù)觀察。
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