搞好糧食儲備調節(jié),在穩(wěn)市、備荒、恤農方面有重要作用。中國糧食收儲政策已經走到改革窗口期。中國在21世紀初全面放開糧食市場以后,形成了以戰(zhàn)略儲備和托市收儲為主要構成的政策性糧食儲備體系。兩類儲備各司其職,曾有效地發(fā)揮了危機應對、市場調控的作用。然而發(fā)展至今可以明顯看到,政策性糧食儲備體系早已偏離過去后置于市場、適時調控的定位。托市收購價成為市場價格“風向標”,政府收儲一家獨大擠壓民間儲備,嚴重扭曲市場機制。更為嚴峻的是,政策性收儲帶來的市場扭曲與我國高質量發(fā)展走向不一致,不斷加大自然資源環(huán)境壓力,甚至成為多邊貿易爭端的焦點。在新的發(fā)展階段,需要重新梳理政策性糧食儲備的目標與職能，重構政策性糧食儲備體系。

一、我國政策性糧食儲備體系面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

過去糧食儲備體系的問題主要集中在扭曲市場機制、監(jiān)管漏洞頻發(fā)等方面,然而“痼疾”尚未解決,“新患”又層出不窮。在貿易全球化不斷加深、資源環(huán)境約束不斷收緊、國內消費升級不斷加快的背景下,中國政策性糧食儲備體系面臨的挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴峻。

1.糧食市場矛盾重重

在農業(yè)補貼、托市收購等一系列支持政策的刺激下,中國糧食產量迅速提高。但與此同時,生產資料價格不斷上漲,維持農民種糧積極性變得高度依賴托市收購。托市收購范圍不斷擴大,庫存規(guī)模持續(xù)高企,糧食市場呈現(xiàn)出明顯的“政策市”導向。國際糧食價格經歷了2008年左右和2010年左右兩輪高峰以后迅速下滑,2013年以來國內外主糧價格全面倒掛,加劇了國內糧食價格的下行壓力。糧油加工企業(yè)面臨激烈的外部競爭壓力,較高的國內原料成本導致“稻強米弱、麥強面弱”,企業(yè)利潤空間遭擠壓,產品競爭力削弱。繼續(xù)維持較高的支持力度,會進一步加劇市場阻滯、增加財政成本,未來面臨更大的市場風險和政策風險。如果放開,則極有可能打擊種糧積極性,導致產量大幅下滑,威脅國家糧食安全。如果積極去庫存,又會導致市場價格降幅過大過快,打擊加工企業(yè)的加工意愿,國內糧食市場調控陷入較大困境。

2.糧農組織黃箱限制

托市收儲政策屬于WTO黃箱限制的支持政策,按照中國入世要求,補貼總額不能超過該類農產品總產值的8.5%。隨著托市收儲范圍不斷擴大,托市收儲政策成為國際多邊貿易爭端的焦點。早在2016年9月,美國認為中國稻谷、小麥和玉米補貼總量超過黃箱限制,并向WTO提起訴訟。中美雙方最大的爭議在“符合補貼條件的產量”的界定。美方堅持認為最低收購價執(zhí)行預案沒有明確限制收購數量,所有托市省份的產量都在補貼范圍內。但中方稱收購時間、啟動條件、收購品質標準、農民賣糧習慣已將收購范圍進行了大幅限定。2019年2月28日,世貿組織發(fā)布美訴我小麥、稻谷和玉米國內支持世貿爭端專家組報告。專家組駁回了美方關于玉米訴訟的請求,但認定中方小麥和稻谷最低收購價政策違反入市承諾。2出于對世貿組織的尊重,2019年6月12日中國接受裁決并承諾在2020年3月31日之前完成對麥稻最低收購價政策的改革。多邊貿易爭端動搖了托市收儲政策的根基,托市調控空間進一步收窄,不利于維護我國糧食市場穩(wěn)定和保護農民種糧積極性。

3.自然資源環(huán)境約束

糧食儲備體系背后是對糧食自給率的較高要求,這一要求加劇了對自然資源環(huán)境的破壞。我國人均土地和水資源十分匱乏,工業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷擠壓耕地空間,加劇了對農業(yè)資源的掠奪性開發(fā)。全國600多個縣的人均耕地面積低于聯(lián)合國糧農組織規(guī)定的人均0.8畝的警戒線。3高產量基于高投入,1980—2015年,我國糧食產量增長了82.8%,與此同時化肥施用量增長了4.5倍,化肥施用量的增速遠超過糧食產量的增速。農用塑料薄膜用量在1991年為64.21萬噸,到2015年增加為260.36萬噸,是1991年的4倍多。4農業(yè)帶來的大規(guī)模面源污染成為我國環(huán)境污染的主要來源之一。長期以來對農業(yè)資源的高壓利用,已經使農業(yè)生產高度依賴化學投入品,沒有“一炮轟”式的化肥投入,就沒有產出。農業(yè)資源破壞已經不容樂觀,未來如果進一步強調糧食產量增長,對農業(yè)生態(tài)資源不予保護和恢復,將直接破壞保障糧食安全的根基。

4.消費端高質量要求

我國經濟社會發(fā)展進入新的階段,人民消費轉型升級對糧食品質提出了更多要求。消費者已經不滿足于吃飽,吃好、吃得多樣化、吃得有營養(yǎng)成為食物消費的主要方向。近年來國內糧食生產跟不上消費需要的情況已經顯現(xiàn),直接導致國外優(yōu)質農產品進口顯著增加。我國經濟各領域已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段,糧食行業(yè)也面臨高質量發(fā)展的要求。目前糧食領域發(fā)展不平衡不充分的問題比較突出:不平衡突出體現(xiàn)為數量增長快、質量改進慢,生產發(fā)展快、生態(tài)改進慢;不充分突出體現(xiàn)為糧食和食品安全保障能力不高。5消費結構轉型升級、糧食產業(yè)競爭力提升和國家糧食安全等的新要求,迫切需要糧食產業(yè)高質量發(fā)展。6政策性糧食收儲長期主導糧食市場的結果是重視糧食數量而忽略糧食質量,少部分優(yōu)質糧流入市場,大部分低質糧進入國庫。這不僅導致糧食供給與需求長期錯位,而且影響國庫糧食質量,浪費國家優(yōu)質儲備庫資源。

二、我國政策性糧食儲備體系的目標失衡與體系失控

中國政策性收儲存在的種種問題與其制度設計密切相關,政策性糧食儲備制度承擔著保障國家糧食安全、確保農民種糧收入和穩(wěn)定糧食市場的功能。這些目標的實現(xiàn)依托中央戰(zhàn)略儲備和托市收儲兩大儲備體系。前者主要是應對自然災害、戰(zhàn)爭等突發(fā)事件所持有的常規(guī)儲備,后者則主要應對市場波動、市場大幅下跌,是一個臨時性質的緩沖儲備。戰(zhàn)略儲備成型于1999年糧食市場化改革,以中央儲備糧總公司的成立為標志。托市儲備體系發(fā)端于2004年《稻谷最低收購價執(zhí)行預案》的頒布。政策性儲備在糧食市場化改革初期有效發(fā)揮了政策引導、穩(wěn)定市場的功能,但在長期實踐中政策導向開始偏離,一系列問題也相伴產生。

1.政策性收儲多目標疊加與偏向

在不同國家和地區(qū),糧食儲備的目標大致可以歸納為三個:糧食安全、收入和價格穩(wěn)定、經濟效益。7前兩個目標比較容易理解,經濟效益則側重于生產者、消費者總體收益的平衡以及國家財政負擔。中國政策性糧食儲備的目標也非常類似,而且從兩類儲備體系的職能上來看,兩類儲備分別對應不同的儲備目標:戰(zhàn)略儲備主要發(fā)揮糧食安全最后防線的保障功能,托市收儲政策在出臺之初主要用于應對劇烈的市場波動。2004年《稻谷最低收購價執(zhí)行預案》標志了托市收儲政策的出臺,《預案》明確闡明:“最低收購價政策不同于過去的保護價收購,為了防止政策過度干預市場,該政策只在特定情況下才啟動?！奔?只在糧食供求發(fā)生重大變化時才實行,只有短缺的重點糧食品種才實行,只有糧食主產區(qū)才實行。此時政策性糧食收儲分工明確,權責明晰。實踐也證明,兩類政策性收儲確實發(fā)揮了穩(wěn)定市場、促進糧食穩(wěn)定增產的作用。

然而,在促進農民增收和保障糧食安全的壓力下,托市逐漸從過去特殊情況下確保市場穩(wěn)定的單一目標,逐漸擴大到確保農民增收、糧食安全、穩(wěn)定市場的多重目標。多重目標疊加打亂了過去有分工的收儲制度設計,把糧食安全的職能部分交予了托市收儲政策。為了實現(xiàn)這一目標,需要保證糧食產量穩(wěn)步提高,進一步把托市收儲政策穩(wěn)定收入的功能扭曲為農民增收功能。所以,托市收儲實際上承擔了確保農民增收、糧食安全、穩(wěn)定市場的三重目標。單個政策承擔三重目標易導致政策目標混亂,一旦難以平衡目標之間的關系,必然會導致政策走樣。在具體執(zhí)行過程中,市場穩(wěn)定目標優(yōu)先地位被糧食安全所取代,對糧食安全目標的關注進一步強化了托市的農民增收功能。至此,托市收儲顯然逐步脫離了過去特定情況下才啟動的定位,實際承擔的政策目標也遠超出了確保市場穩(wěn)定的功能。

2.承儲體系黏性依賴與托市泛化

從保穩(wěn)定到保收入的目標偏向導致托市范圍不斷擴大。一開始,政府在擴大托市收購范圍時非常謹慎,2004年只出臺了稻谷最低收購價政策,到2006年才進一步出臺小麥的最低收購價政策。此后為了穩(wěn)定其他重要農產品的生產,政府進一步出臺托市的“同胞”政策——臨時收儲政策。與托市在播種時公布托市價格不同,臨時收儲政策在收獲時才公布收購價格,對市場的引導作用相對偏弱?？梢姶藭r政府對托市的態(tài)度還是比較謹慎的。然而托市收儲的定位偏向農民增收以后,托市收儲的規(guī)模不可避免地進一步擴大。2007—2009年,國家先后對東北主產區(qū)的玉米、大豆,湖北等地的油菜籽實行臨時收儲政策。2011年開始,又對全國棉花主產區(qū)實行棉花臨時收儲政策,對全國糖料主產區(qū)實行食糖臨時收儲政策。

政策導向偏離加上收儲的組織管理體系未完全市場化,進一步加劇了托市泛化。20世紀90年代末,中央儲備糧垂直管理體系建立以后,過去“吃政策飯”的地方國有糧食體系馬上面臨轉型挑戰(zhàn)。脫離了中央財政撥付,地方國有糧食企業(yè)要么收儲地方儲備糧,要么入市進行市場化收儲。地方儲備受地方財政實力偏弱的制約,市場化收儲面臨的市場風險偏大。托市收購政策出臺以后,承儲企業(yè)能夠從中央獲得全額的收購和保管補貼,這給眾多地方國有糧食企業(yè)一線生機。地方國有糧食企業(yè)競相爭取托市收購任務,頻頻出現(xiàn)“跑關系調入”中儲糧的現(xiàn)象。中儲糧采取委托代理方式進行托市收儲,委托代理結構下的信息不對稱問題加劇了管理難度。代儲的承儲企業(yè)為了盡可能獲得多的保管費,在糧食收獲時有收儲的沖動,盡可能多地收購,進一步增加了托市范圍。糧食制度改革要對既有利益結構進行重新組合和安排,在過去糧食市場化改革中,國有糧食企業(yè)的體制性缺陷和部門利益或多或少都形成了一定阻力。8改革以后部門管理制度的黏性仍然存在,這種黏性依賴在一定程度上將市場化調控措施拉回了政策性干預性質。

3.市場體系內國家壟斷格局形成

在收儲目標偏離和體系黏性依賴的共同作用下,托市收儲政策開始擴張。托市收購的范圍從兩大口糧擴大到玉米、大豆等重要糧食作物,然后進一步擴大到棉、油、糖等重要農產品。為了保證農民基本收益,最低收購價格和臨時收儲價格不斷提高。2008—2018年,早秈稻最低收購價漲幅達到93%,中晚秈稻達到92%,粳稻達到107%;2009—2014年,白小麥最低收購價漲幅達到64%、紅小麥和混合麥達到71%;2010—2013年,玉米臨時收儲價格漲幅達到49%;2009—2012年,大豆臨時收儲價格漲幅達到24%;2010—2013年,油菜籽臨時收儲價格漲幅達到38%。

托市信號在市場中傳遞和反饋,在長期動態(tài)作用下,糧食市場體系中的國家壟斷格局形成。托市有效穩(wěn)定了農民預期,提高了糧食產量,但也造成了下一收獲期有更多糧食集中上市的情況,從而導致糧食價格斷崖式下跌,托市不得不再次啟動。隨著生產資料上漲和糧食價格下跌進一步擠壓糧食收益,托市價格相應上漲,結果導致托市信號傳導渠道進一步固化,下跌幅度加劇,托市收購壓力也進一步增大。如此長期演化以后,市場價格基本上向托市價格看齊,市場供需形勢被虛化。農民種糧基本上看補貼和托市價格,在托市價格不斷上漲的年份,刺激了大量工商資本下鄉(xiāng)租地種糧。糧食產后通過中間商層層流轉,最終大部分進入國家糧庫。2006—2010年,政府以最低收購價政策收購了市場上34.1%的小麥,2008年后臨儲收購了80%以上的玉米。9私人糧食企業(yè)收儲一方面是為了滿足自身加工需要,另一方面是利用市場波動賺取差價。但在政府主導的糧食市場上,私人企業(yè)收購價格難以與托市價格競爭,而國家壟斷造成市場極端穩(wěn)定,私人企業(yè)收儲的外部環(huán)境基本喪失。結果是加工企業(yè)收購糧源縮減,收儲積極性明顯下降,更多地從政策性庫存中購買原料。糧食市場最終演化為以托市為主導的“政策市”。為了保證農民收入,政府在維持托市收購體系運行上也付出了大量的財政成本。

收購管理體制的弊端在國家壟斷格局下進一步凸顯。中儲糧有決定地方代儲庫的權力,導致地方糧食部門和糧食企業(yè)的尋租行為。由于獲得收購和存儲資格之后,收儲企業(yè)能夠從國家獲得數量可觀的補貼,于是存儲資格成為糧食收儲企業(yè)的一種稀缺資源。地方糧食部門為了爭取存儲機會,導致尋租行為產生,“轉圈糧”、腐敗窩案等頻繁曝出。

而這些僅是糧食市場的內部問題,在更大的視野下,政策性收儲帶來的扭曲將農業(yè)政策推向了死角。通過維持農民生產積極性來保障國家糧食安全的政策結果是產量不斷提高,但質量長期低迷徘徊,供給和需求的結構性矛盾在新的發(fā)展階段下更加激烈。在全球化背景下,政策性收儲成了貿易爭端的焦點,并在日益嚴峻的多邊貿易環(huán)境下,成為其他國家訴訟中國農業(yè)補貼扭曲國際市場的弱點。長期高強度農業(yè)作業(yè)加劇了農業(yè)資源環(huán)境破壞,人民生活和社會發(fā)展依托的資源環(huán)境條件被逼到了極限。

三、我國政策性糧食儲備體系的目標分解與職能回歸

可以看到,在托市收儲的政策定位從穩(wěn)定市場轉向保障基本收益后,政策性收儲帶來的干預和扭曲越來越多,而且這一扭曲有明顯的“長鞭效應”,通過市場信號傳導和放大以后,進一步延伸到經濟社會發(fā)展的各個方面。破解困境的主要思路,是調整政策性收儲的目標范圍,分解重疊目標,重新配置職能權限。

1.收入穩(wěn)定:剝離托市收儲增收功能,從“托市”回歸“托底”

要避免托市信號對市場的干預和傳導,需要盡快剝離托市收儲的增收功能。收儲與價格直接掛鉤會扭曲市場信號,政府敞開收購會扭曲市場真實的供求關系。在市場供求極端失衡或者波動較大時,這類作用效果較強的政府干預措施確實能發(fā)揮較大效力,但并不適用于常規(guī)的市場調控。要截斷政府干預信號在糧食市場中的動態(tài)傳導,就要將增收功能從中過濾掉。過濾的方式有兩類:一類是直接取消托市,另一類是將托市收購限定在一定范圍。直接取消托市從根源上斷絕了政府干預對市場價格形成的影響,但結果可能是短期內價格大幅下跌,供求在長期內動態(tài)調整。從玉米臨時收儲的改革經驗來看,取消臨時收儲以后玉米市場價格大幅下跌,部分地區(qū)價格甚至“腰斬”。盡管國家同時出臺了生產者補貼政策,但種植戶的種糧積極性仍遭到嚴重打擊,不少地區(qū)出現(xiàn)退租跑路現(xiàn)象。口糧領域如果完全取消托市收購,可能嚴重威脅國家糧食安全。

所以,將托市收購限定在一定范圍內更符合中國實際情況。可以考慮回歸托市收購政策出臺的初衷,收縮托市的執(zhí)行范圍,使其真正成為特定時期啟動的“托底”政策。實際上,歐美等發(fā)達國家目前盡管沒有實行干預性收儲,但也并未完全取消該制度設計。美國營銷援助貸款項目和歐盟公共干預收購的制度框架仍然保留,只是通過各類限制提高了啟動條件。將“托市”變?yōu)椤巴械住?首要考慮的是托市價格水平。以往托市收購價格的制定同時考慮了生產成本和適當收益,甚至在后來棉花和大豆目標價格改革中,目標價格的制定也遵循同樣的定價方式,這樣的定價方式決定了政府干預必然要扭曲市場定價機制?？梢詮倪^去托市收購設立之初的三個啟動情境對托市范圍進行限制:“只在糧食供求發(fā)生重大變化時才實行”,可以將托市價格降低到成本水平或者成本水平略低的水平,在市場失靈難以自發(fā)調整時再啟動;“只有短缺的重點糧食品種才實行”,將托市品種嚴格限定在稻谷、小麥兩大口糧,并進一步提高托市收購的質量標準;“只有糧食主產區(qū)才實行”,在現(xiàn)有托市區(qū)域的基礎上進一步收縮托市范圍,對部分已經實現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價的地區(qū)開展市場化收購,對品質過差的地區(qū)進行品種改良或者調減,對中間弱勢地區(qū)開展托市支持。

2.市場穩(wěn)定:鼓勵民間多元緩沖收儲,確保市場自發(fā)緩沖能力

托市收儲政策在糧食市場造就了一種虛假的穩(wěn)定,從表面上看是價格小幅波動的穩(wěn)定景象,但實際上糧食市場一潭死水,喪失活力。這樣的穩(wěn)定不代表糧食市場在健康運轉,相反,市場中各類經營主體喪失了基本的風險緩沖能力。一旦真正的風險來臨,各類市場主體幾乎沒有抵抗之力。健康的糧食市場穩(wěn)定狀態(tài),應當是各類民間儲備主體自發(fā)運作,充分發(fā)揮自身功能緩沖市場波動,民間儲備在波動中發(fā)揮主要作用,政府儲備與之良性互動并發(fā)揮補充作用。

托市收儲范圍收縮給市場自發(fā)收購留出了空間,應當鼓勵用糧企業(yè)和農民入市收儲,培育民間收儲主體的自發(fā)調節(jié)能力。過去政府壟斷性收儲擠壓了市場運行空間,大大抑制了用糧企業(yè)和農民的儲糧積極性。鼓勵并支持農戶儲備,不僅可以提高市場穩(wěn)定自身供給的能力,保證糧食安全,且有利于減輕政府負擔。農戶獨家獨戶的存糧在減少,可以考慮以新型農業(yè)經營主體為支持對象開展農戶儲備。糧食規(guī)模戶種植規(guī)模較大,對倉儲設施的需求比較迫切。以此為契機,可以向規(guī)模戶提供貼息貸款或實物支持,這樣不僅可以滿足其自身的倉儲需要,而且能帶動周邊農戶賣糧,防止出現(xiàn)賣糧難問題。在美國,政府有專門針對農場儲備設施的設施信貸項目,有效增加了農場儲備規(guī)模,提高了生產者應對市場風險的能力。企業(yè)層面在市場放開并出現(xiàn)一定的市場波動以后,能夠恢復一定規(guī)模的企業(yè)收儲。但應注意到,因為企業(yè)本身具有逐利的動機,為了防止企業(yè)的過度投機行為,政府需要對企業(yè)的收儲行為進行引導和調控。從其他國家的調控經驗上來看,有兩方面的調控措施:一類是采取收儲補貼鼓勵企業(yè)收儲。法國在糧食價格過低時向用糧企業(yè)提供補貼,鼓勵企業(yè)入市收購,拉動價格上漲。另一類是政企合營。印度采取政府與企業(yè)合作的PPP模式支持私營企業(yè)建設倉庫10,倉庫建成后政府有優(yōu)先使用權。這些都能保證政府對民間儲備調控能力不削弱。

3.糧食安全:堅持糧食安全戰(zhàn)略收儲,分離托市安全保障職能

確保糧食安全是政策性儲備的根本要求,在面臨自然災害、戰(zhàn)爭等突發(fā)事件時,政策性糧食儲備是快速進行危機響應的必要戰(zhàn)略物資。在過去的政策性糧食儲備體系中,中央戰(zhàn)略儲備和托市收儲都在保證糧食安全方面發(fā)揮了重要作用,但兩者的表現(xiàn)有很大差異。戰(zhàn)略儲備糧的組織管理體制一直是中央垂直管理,有嚴格的輪換管理制度,一直以來幾乎未出現(xiàn)大的監(jiān)管漏洞。托市收儲政策卻頻頻曝出管理漏洞和貪污案件,收購和拍賣階段不規(guī)范、糧食陳化等問題也屢見不鮮,備受詬病。盡管兩類政策性收儲收購了大量糧食,甚至使中國成為全球糧食儲備規(guī)模最大的國家,但數量上的安全并不意味著真正的后顧無憂。

應在堅持戰(zhàn)略儲備的基礎上,分離托市收儲的糧食安全保障功能,將確保糧食安全的職能集中到國家戰(zhàn)略糧食儲備上來。目前中央儲備糧管理體系已經比較成熟,儲備技術和能力都處于國際先進水平,具有戰(zhàn)略物資保障能力。但托市收儲部分,監(jiān)管漏洞掩蓋了政策性儲備的真實數量,拍賣不及時導致糧食陳化等問題。所以從賬面上來看托市存儲了相當規(guī)模的糧食,但有相當一部分可能是“無效庫存”,一旦有突發(fā)事件并不一定能調出糧食,或者調出的糧食無法滿足口糧的品質需要。從保障糧食安全的成本收益上來看,托市收儲的效率遠低于戰(zhàn)略儲備,可考慮將效率較低的托市部分除去,將糧食安全保障職能聚焦到戰(zhàn)略儲備上。

四、我國政策性糧食儲備體系的制度重構

政策性收儲不僅關乎糧食流通領域,其不僅內嵌于糧食市場,受到國內外農產品市場的共同影響,也內嵌于整個經濟體系和社會體系,與農業(yè)發(fā)展水平、農民生計關系密切。在新的發(fā)展階段,政策性糧食儲備體系需盡快重構,與此同時相關配套政策也應及時出臺。在儲備政策目標分解與職能回歸后,需要有相應的支持措施補充政策“空當”,從而形成全方位、多角度的糧食生產支持體系。

重構我國糧食儲備體系

1.政府收儲后置“托底”,規(guī)避黃箱限制,加強監(jiān)管問責

政策性收儲不應承擔種植收益保障功能,而要發(fā)揮捍衛(wèi)糧食安全、市場穩(wěn)定和收入穩(wěn)定的最后防線作用。政策性收儲效果顯著但干預程度深,不宜作為日常調控措施,但適合作為市場托底政策。戰(zhàn)略儲備繼續(xù)承擔確保糧食安全、應對突發(fā)事件的職責。戰(zhàn)略儲備的收儲輪換仍由中儲糧全權監(jiān)管,確?！肮艿煤谩⒄{得動、用得上”。托市收儲政策應當根據市場容忍度和WTO黃箱限制收縮,確保只在市場劇烈波動的特定時期、特定農作物和特定區(qū)域執(zhí)行。需要進一步探索戰(zhàn)略儲備輪換、托市糧收購和拍賣的市場化運作機制,在年內拉開輪換時序,避免集中收購和輪換對市場造成沖擊,減少干預價格對市場價格形成的影響。精簡托市糧代儲機構,建立代儲機構資信黑名單,對曝出監(jiān)管漏洞的承儲企業(yè)實行一票否決制。

2.民間收儲前置主導,培育市場機制,政府適時調控

鼓勵農戶與用糧企業(yè)儲糧,充分發(fā)掘市場自發(fā)調節(jié)能力,緩沖市場波動。糧食規(guī)模種植戶、家庭農場和合作社等對倉儲烘干設施需求非常強烈,可出臺針對大戶的儲備設施補貼、低息貸款等補貼措施,在嚴格審批、確保用途不變更的基礎上,放松大戶修建倉儲烘干設施的用地限制。鼓勵規(guī)模戶進行糧食收儲,輔助緩沖市場波動風險,確保全年農產品平穩(wěn)銷售。鼓勵有倉儲設施的規(guī)模戶開展烘干倉儲社會化服務,輻射帶動小農戶應對市場波動風險。政策性收儲退出時市場價格可能大幅下跌,應當出臺收購補貼鼓勵用糧企業(yè)入市收購,避免出現(xiàn)賣糧難問題,加速市場調節(jié)機制恢復。在市場機制步入正軌后,政府應及時退出,避免再次干預市場。

政府退居市場調控幕后,但要確保擁有市場調控能力。中國經濟社會發(fā)展進入深化改革和轉型升級階段,國際環(huán)境也日益復雜,國內外影響糧食生產的不確定性因素增多。確保糧食安全對穩(wěn)定發(fā)展形勢至關重要,必須確保政府調控能力不削弱。市場失靈發(fā)生時,采取利息補貼、保管費補貼等形式鼓勵民間儲備。此外,政府可以合作收儲、入股投資等形式支持民間儲備設施建設,并獲取設施優(yōu)先使用權,確保政府持有足量的調控工具。政府應當建立農產品市場信息動態(tài)監(jiān)測和發(fā)布機制,監(jiān)測市場走向,發(fā)揮信息引導作用,為政府調控提供依據。

3.多維支持政策補充,保障合理收益,穩(wěn)定糧食生產

發(fā)展補貼、保險等多維支持政策,填補政策性收儲退出農民收益保障功能的“空當”。確?！爸袊埻搿倍死巍⒍司o的根本是保障農民種糧的合理收益。托市收購收縮和后置必然會在短時間內沖擊種植收益,而市場機制恢復后市場波動也會對農民收益造成擾動。所以,必須在收儲政策后置后,及時配套種植收益支持政策,穩(wěn)定農民種糧預期。在WTO黃箱限制下,要進一步探索與生產脫鉤的農業(yè)支持方式。在補貼方面,提供與當年種植面積、產量脫鉤的補貼措施,開展綠色防控技術、社會化服務等補貼,對糧食規(guī)模戶可開展專項補貼。在保險方面,提高保費水平和賠付力度,在目前成本保險和收入保險的基礎上積極探索。同時,密切關注WTO貿易規(guī)則變化,評估脫鉤補貼和保險政策的支持空間,做好可能的規(guī)避應對,采取多樣化的收入支持手段。