一、基本信息

全稱(chēng)：美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)

簡(jiǎn)稱(chēng)：CFIUS

網(wǎng)址：http://www.ustreas.gov/>

The Treasury Department and the Treasury building have a rich history. From the 1789 Act of Congress that established the department to the construction of its first Washington building, this section will give you a valuable insight into Treasury& #39;s develo

美國(guó)現(xiàn)行的外國(guó)投資審批制度，是根據(jù)1950年國(guó)防生產(chǎn)法中的"艾克森-弗羅里奧規(guī)定"（The Exon-Florio Provision），于1988年設(shè)立的美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS，以下簡(jiǎn)稱(chēng)外資委），并由其具體體現(xiàn)的。該委員會(huì)的職能是監(jiān)督與評(píng)估外國(guó)投資并購(gòu)美國(guó)企業(yè)，視其對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響程度，授權(quán)進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，并視情上報(bào)總統(tǒng)就阻止外資并購(gòu)做出最后決定。

二、組織結(jié)構(gòu)

"美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)" (CFIUS)是一個(gè)橫跨13個(gè)部門(mén)的機(jī)構(gòu)。辦公機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政部，財(cái)政部作為主席單位負(fù)責(zé)總牽頭，共有下列12個(gè)部門(mén)參加：財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、商務(wù)部、貿(mào)易談判代表處、司法部、國(guó)土安全部、以及總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)主席、科學(xué)技術(shù)辦公室主任、管理及預(yù)算辦公室主任等。

美國(guó)政府對(duì)其外資政策的把握，是基于總體開(kāi)放和適度管理兩個(gè)基本原則。美國(guó)多年來(lái)一直是外商投資的受益國(guó)，到2004年底，外國(guó)投資者共在美國(guó)投資了2.7萬(wàn)億美元的有形資產(chǎn)和1.9萬(wàn)億美元的美國(guó)公司股票。這些外國(guó)企業(yè)給美國(guó)帶來(lái)530萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

總體上開(kāi)放而透明的投資環(huán)境，給美國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮和就業(yè)帶來(lái)巨大的利益。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)設(shè)置的初衷是為了保障國(guó)家安全，但在具體的購(gòu)并案審批過(guò)程中，考慮到外資對(duì)美國(guó)產(chǎn)業(yè)振興、以及就業(yè)的貢獻(xiàn)，該委員會(huì)一般會(huì)把握比較寬松的尺度。

自1988年以來(lái)，美國(guó)外資委正式受理的1500例外資并購(gòu)案中，僅有25例進(jìn)入調(diào)查程序，其中12例提交總統(tǒng)裁定，遭到否決的只有一例（中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口公司1990年購(gòu)買(mǎi)美國(guó)西雅圖飛機(jī)零部件制造商MAMCO公司）。2004年的45例并購(gòu)案僅有1例提交美國(guó)總統(tǒng)審議。

美國(guó)外資委裁定進(jìn)行調(diào)查的比例雖然僅占受理的并購(gòu)案總量的1.6%,但是該委員會(huì)設(shè)立后對(duì)外資企業(yè)并購(gòu)敏感行業(yè)的美國(guó)公司的威懾作用不可低估。美國(guó)本土的相關(guān)企業(yè)也對(duì)外資并購(gòu)起了一定的限制作用，如果他們發(fā)覺(jué)某項(xiàng)外資并購(gòu)影響了自身的市場(chǎng)地位和優(yōu)勢(shì)，他們會(huì)憑借敏感的嗅覺(jué)、從自身利益考慮，通過(guò)媒體造勢(shì)、國(guó)會(huì)游說(shuō)等方式，以國(guó)家安全、壟斷等借口阻止收購(gòu)，以最終達(dá)到對(duì)自己有利的結(jié)果。在這種情況下，許多外國(guó)企業(yè)為了避嫌、不捅"國(guó)家安全"這個(gè)馬蜂窩，會(huì)或多或少地做一些妥協(xié)：如一些外國(guó)投資商會(huì)盡量調(diào)整和削減并購(gòu)規(guī)模，以免去過(guò)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)這一關(guān)的麻煩。還有一些外資企業(yè)，考慮到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的監(jiān)管制度，會(huì)自動(dòng)放棄有關(guān)收購(gòu)。

三、對(duì)外資并購(gòu)審批的特點(diǎn)

1、美國(guó)外資委機(jī)構(gòu)和運(yùn)作程序由國(guó)會(huì)確定，但國(guó)會(huì)不參與具體的審批事宜。外資委不代表任何黨派利益，成員來(lái)自12個(gè)政府部門(mén)。總統(tǒng)每4年向國(guó)會(huì)匯報(bào)一次外資審批的情況。

2、"艾克森-弗羅里奧規(guī)定"，沒(méi)有對(duì)"國(guó)家安全"做出明確的界定。根據(jù)美國(guó)外資委的規(guī)定，外國(guó)投資人在并購(gòu)時(shí)自愿決定是否上報(bào)項(xiàng)目，既如果認(rèn)為項(xiàng)目不構(gòu)成損害美國(guó)國(guó)家安全，則不需上報(bào)。但是外資委有權(quán)視情況通過(guò)發(fā)送傳票方式，強(qiáng)行要求外國(guó)并購(gòu)方提供有關(guān)并購(gòu)情況。

3、美國(guó)外資委成員觀點(diǎn)也分左中右，各成員從行業(yè)利益考慮，對(duì)外資并購(gòu)有不同的觀點(diǎn)。一般來(lái)講，商務(wù)部、財(cái)政部多從活躍經(jīng)濟(jì)、提高就業(yè)考慮，對(duì)外資并購(gòu)采取較寬容的態(tài)度，而國(guó)防部、司法部則是貫唱白臉的，他們?yōu)榱藴p輕其對(duì)國(guó)家安全方面的顧慮，總要想方設(shè)法阻止或通過(guò)逼迫收購(gòu)方簽署妥協(xié)條款為外資收購(gòu)設(shè)置障礙。 2003年，隨著國(guó)土安全部的加入，他們又多了一個(gè)同盟軍。

4、近年來(lái)，外國(guó)投資方收購(gòu)前與外資委有關(guān)成員單位的溝通、妥協(xié)及合同修改情況增多。國(guó)防部對(duì)于電信業(yè)特別是網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的收購(gòu)管理較嚴(yán)。他們多建議事先與并購(gòu)的外方非正式交談，告知國(guó)防部對(duì)哪些收購(gòu)部分比較敏感，并為收購(gòu)的改進(jìn)（妥協(xié)）方案提出建議。日本電報(bào)電話公司（NTT）對(duì)美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商Verio公司進(jìn)行收購(gòu)時(shí)，美外資委要求NTT必須簽署一項(xiàng)"網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)議"后才同意并購(gòu)。

5、根據(jù)1993年國(guó)會(huì)對(duì)"艾克森-弗羅里奧規(guī)定"的修改案,對(duì)于外國(guó)政府控制或有政府背景的外國(guó)公司的并購(gòu)，以及涉及跨州間的商務(wù)經(jīng)營(yíng)類(lèi)型的并購(gòu)，要獲得美國(guó)外資委的批準(zhǔn)。

6、911以后外資審查尺度趨嚴(yán)。911以后，美國(guó)朝野對(duì)國(guó)家安全的敏感度提升，對(duì)"國(guó)家安全"的認(rèn)定有擴(kuò)大化趨勢(shì)，一些國(guó)防行業(yè)以外的行業(yè)，如港口、電訊等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以及石油產(chǎn)業(yè)也成了外資并購(gòu)的敏感行業(yè)。一些正常的并購(gòu)，經(jīng)過(guò)媒體負(fù)面炒作、相關(guān)的業(yè)界游說(shuō)和國(guó)會(huì)的興風(fēng)作浪后也成了關(guān)注的重點(diǎn)。今年初迪拜港務(wù)公司收購(gòu)美國(guó)6家港口管理公司和我中海油收購(gòu)美國(guó)尤尼科公司受阻就是典型的例子。

四、對(duì)外資審批制度的新特點(diǎn)

美國(guó)在傳統(tǒng)上一直是自由貿(mào)易的受益者，作為世界上最大的貿(mào)易和投資國(guó)，它通過(guò)貿(mào)易與投資自由化，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)振興、就業(yè)率提高，其眾多的跨國(guó)公司也獲取了巨額的利潤(rùn)。

21世紀(jì)以來(lái)的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，逐步改變了國(guó)際分工的格局。例如，90年代日本投資的大舉進(jìn)入，美國(guó)中西部制造業(yè)的外移，特別是多年來(lái)巨額貿(mào)易逆差，使美國(guó)部分政界、學(xué)術(shù)界開(kāi)始懷疑起多年來(lái)一直奉行的自由貿(mào)易政策。

"9.11"事件以后, 美國(guó)人對(duì)國(guó)家安全的關(guān)注、和對(duì)自由貿(mào)易政策態(tài)度的轉(zhuǎn)變，決定了美國(guó)的外資審批政策的基本特點(diǎn)。美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于外資審批管理問(wèn)題的辯論，也在一定程度上反映了上述走勢(shì)。

美國(guó)國(guó)會(huì)曾推動(dòng)一項(xiàng)旨在將現(xiàn)有的美國(guó)外資委進(jìn)行大幅改革的議案，該案一旦通過(guò)，所有的外國(guó)購(gòu)并項(xiàng)目的調(diào)查復(fù)議時(shí)間將再增加45天調(diào)查時(shí)間。

此外，議案還擬將決策權(quán)力提升到內(nèi)閣級(jí)別。美國(guó)國(guó)會(huì)兩院均要求加強(qiáng)外資委的透明度，參院的態(tài)度比較強(qiáng)硬，要求一旦復(fù)議啟動(dòng)要通報(bào)給國(guó)會(huì)，這將會(huì)暴露外資委內(nèi)各成員方的政治傾向。而眾院則簡(jiǎn)單地要求通報(bào)復(fù)議的結(jié)果。

另外，美國(guó)參議院要求，美國(guó)政府制定以軍控劃線確定"國(guó)家類(lèi)別"，"國(guó)家類(lèi)別"將影響美國(guó)外資委的決策。美國(guó)眾議院的觀點(diǎn)是：限制外國(guó)投資于道路、橋梁、港口等關(guān)鍵的美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施。

國(guó)會(huì)山關(guān)于外資的辯論結(jié)果所引出的關(guān)鍵問(wèn)題是：從美國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，改革后的外資管理體制會(huì)不會(huì)影響外國(guó)投資入美，導(dǎo)致美國(guó)就業(yè)及經(jīng)濟(jì)的萎縮。此外，新的美國(guó)外資審批改革議案會(huì)不會(huì)走得過(guò)遠(yuǎn)，從而招致國(guó)際上其它國(guó)家對(duì)美國(guó)投資企業(yè)的進(jìn)入采取"以其人之道，還治其人之身"式的報(bào)復(fù)，進(jìn)而使"經(jīng)濟(jì)愛(ài)國(guó)主義"引發(fā)的投資保護(hù)主義之風(fēng)在全球盛行。這也正是美國(guó)政府希望國(guó)會(huì)對(duì)此項(xiàng)改革要謹(jǐn)慎考慮的原因。

五、嚴(yán)格對(duì)外國(guó)投資的提案審查

美國(guó)一直對(duì)外國(guó)投資者敞開(kāi)大門(mén)，但現(xiàn)在情況可能會(huì)有所變化。美國(guó)國(guó)會(huì)考慮以國(guó)家安全為由修改一些立法，可能會(huì)使得外國(guó)實(shí)體在美國(guó)投資難度加大。美國(guó)國(guó)會(huì)加大了對(duì)外國(guó)投資的國(guó)家安全審查的關(guān)注度，已經(jīng)使得白宮在外國(guó)投資監(jiān)管實(shí)踐方面產(chǎn)生了一些變化。

自從2006年2月公眾對(duì)阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)控制的Dubai Ports World提出要控制若干個(gè)美國(guó)海運(yùn)集裝箱碼頭的計(jì)劃提出抗議后，美國(guó)國(guó)會(huì)就開(kāi)始考慮對(duì)外國(guó)投資采取更加限制的政策。目前法律允許外國(guó)投資者將預(yù)期的有關(guān)交易通知政府工作小組，即美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）。經(jīng)該委員會(huì)審查（審查期限一般為30至90天）后，外國(guó)投資者就可能無(wú)須受今后美國(guó)政府縮減投資要求的影響。

美國(guó)國(guó)會(huì)這次提議修改立法可能會(huì)要求美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)更加嚴(yán)格地審查這些交易，對(duì)外國(guó)投資采取更多的限制措施，并使國(guó)會(huì)在這些交易審查中發(fā)揮更重要的作用，從而使整個(gè)過(guò)程更加政治化。Troutman Sanders將會(huì)認(rèn)真關(guān)注提案的繼續(xù)審議，并可幫助說(shuō)服對(duì)這些立法改革心存疑慮的客戶(hù)。但無(wú)論如何，作為對(duì)有關(guān)Dubai Ports World的公眾和政治抗議的回應(yīng)，布什政府實(shí)施了更加嚴(yán)格的美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查程序。

六、案例與應(yīng)用

在華盛頓的"權(quán)力走廊"& #39;里，有一扇大門(mén)只向最具影響力的人士敞開(kāi)。12位內(nèi)閣成員和總統(tǒng)顧問(wèn)（包括國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、商務(wù)部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、貿(mào)易代表和國(guó)土安全部負(fù)責(zé)人）在這里會(huì)面。

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)由財(cái)政部長(zhǎng)約翰斯諾擔(dān)任主席。掌握著接觸政府機(jī)密文件和關(guān)于全球最大企業(yè)內(nèi)部情報(bào)的特權(quán)。在華盛頓的政界明星當(dāng)中，他們可能是最低調(diào)的一個(gè)群體。

該委員會(huì)的職責(zé)是：代表布什總統(tǒng)審查外國(guó)公司收購(gòu)美國(guó)企業(yè)是否會(huì)威脅美國(guó)的國(guó)家安全。因此，圍繞中國(guó)海洋石油公司提出以185億美元的價(jià)格與雪佛龍公司競(jìng)購(gòu)優(yōu)尼科公司一事，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)掌握著最終決定權(quán)。依照法律規(guī)定，該委員會(huì)的安全審查是秘密進(jìn)行的。

不過(guò)，人人都知道美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)在今后數(shù)月里將做些什么。6月30日，眾議院以398：15的表決結(jié)果通過(guò)了一項(xiàng)不具約束力的議案，宣稱(chēng)中海油收購(gòu)優(yōu)尼科可能會(huì)對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全構(gòu)成威脅。該議案要求白宮對(duì)這項(xiàng)競(jìng)購(gòu)活動(dòng)展開(kāi)全面調(diào)查。

然而，交易內(nèi)容本身要接受委員會(huì)的審查，而國(guó)會(huì)對(duì)此幾乎沒(méi)有影響力。通常說(shuō)來(lái)，在接到關(guān)于并購(gòu)的通知后，委員會(huì)用30天的時(shí)間展開(kāi)調(diào)查。如果成員一致認(rèn)為不存在安全威脅，審查就到此為止，協(xié)議可以繼續(xù)履行下去。如果哪怕有一名成員反對(duì)，委員會(huì)就必須展開(kāi)歷時(shí)45天的正式調(diào)查，然后圍繞是否阻止收購(gòu)的問(wèn)題向總統(tǒng)提出建議。美國(guó)總統(tǒng)隨后要在15天內(nèi)做出決定。

從1988年以來(lái)，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)開(kāi)展了1520多次審查．它只對(duì)24樁案例展開(kāi)過(guò)45天的正式調(diào)查，其中只有一樁個(gè)案的調(diào)查導(dǎo)致美國(guó)總統(tǒng)阻止了收購(gòu)行動(dòng)。1990年，按照時(shí)任總統(tǒng)的老布什的命令，中國(guó)航空航天工業(yè)部下屬的一家公司不得不放棄收購(gòu)西雅圖的一家生產(chǎn)飛機(jī)金屬部件的公司。

中海油的個(gè)案幾乎必然導(dǎo)致正式調(diào)查。1993年的《伯德修正案》要求對(duì)外國(guó)政府控制的企業(yè)加大審查力度。約翰

雷諾茲在威利-賴(lài)因-菲爾丁律師事務(wù)所任律師，曾參與委員會(huì)此前審查的案子。他說(shuō)："這項(xiàng)協(xié)議將接受至少75天的審查。"

美國(guó)對(duì)國(guó)家安全的定義經(jīng)常會(huì)發(fā)生變化，而美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查主要針對(duì)涉及防務(wù)承包商和可以用于軍事用途的技術(shù)的協(xié)議。

從美國(guó)的貿(mào)易赤字到人民幣的固定匯率，由于美國(guó)的國(guó)會(huì)曾經(jīng)刮起反華風(fēng)，所以中海油幾乎勢(shì)必要接受絕無(wú)僅有的嚴(yán)格審查。

由于美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查工作高度保密，所以許多個(gè)案的細(xì)節(jié)永遠(yuǎn)不會(huì)公之于眾。在有些情況下，公司被要求放棄敏感資產(chǎn)，或者改變收購(gòu)安排，然后重新遞交申請(qǐng)。

不過(guò)，近年來(lái)的一個(gè)引人矚目的例外事件表明，盡管美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)從不咆哮呵責(zé)，但其手段可能是相當(dāng)有力的。

2002年年底，李嘉誠(chéng)的和記黃埔有限公司與新加坡科技電信媒體公司聯(lián)手，以2.5億美元的價(jià)格通過(guò)拍賣(mài)共同獲得了破產(chǎn)的美國(guó)全球有線通信公司的控制權(quán)。全球有線通信公司的資產(chǎn)包括一個(gè)水下光纖電纜網(wǎng)絡(luò)，傳輸著亞洲和北美的音頻和因特網(wǎng)數(shù)據(jù)，使用者當(dāng)中包括美國(guó)國(guó)防部。

2003年4月30日，在與委員會(huì)展開(kāi)數(shù)月的閉門(mén)磋商之后，和記黃埔公司被迫放棄收購(gòu)計(jì)劃，新加坡科技電信媒體公司不得不單獨(dú)展開(kāi)收購(gòu)行動(dòng)。直到當(dāng)年9月，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)才最終批準(zhǔn)科技電信媒體公司收購(gòu)美國(guó)全球有線通信公司，但設(shè)立了一些前提條件。由于美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的斡旋，直到現(xiàn)在，全球有線通信公司的10人董事會(huì)當(dāng)中仍有至少6人是美國(guó)公民，其中兩人是退役美軍軍官，另外一位皮特奧爾德里奇曾在拉姆斯菲爾德手下?lián)螄?guó)防部副部長(zhǎng)。