本輪金融危機后，英國基于對危機教訓(xùn)的深刻反思推動了大刀闊斧的金融監(jiān)管體制改革，徹底否定了其1997年將金融監(jiān)管與中央銀行分離的做法，將英格蘭銀行改造成集貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎于一身的“超級央行”，并構(gòu)建起審慎監(jiān)管局作為央行內(nèi)設(shè)部門與行為監(jiān)管局分別負(fù)責(zé)微觀審慎與行為監(jiān)管的“雙峰”監(jiān)管模式。英國的“雙峰”監(jiān)管機制下，中央銀行既直接承擔(dān)“雙峰”中的微觀審慎，又以宏觀審慎統(tǒng)籌“雙峰”；在堅持“雙峰”理念的同時也兼顧監(jiān)管資源、監(jiān)管成本的現(xiàn)實約束，對中小金融機構(gòu)實施事實上的統(tǒng)一監(jiān)管；通過立法、簽訂監(jiān)管備忘錄、主要領(lǐng)導(dǎo)交叉任職等方式加強“雙峰”之間的協(xié)調(diào)。對我國金融監(jiān)管體制改革有重要參考借鑒價值。

一、英國選擇“雙峰”監(jiān)管模式的背景

本輪金融危機推動了英國金融監(jiān)管體制改革。1997年英國受中央銀行單一目標(biāo)單一工具（通脹目標(biāo)制）學(xué)術(shù)思潮的影響，剝離英格蘭銀行的金融監(jiān)管職能，設(shè)立金融服務(wù)局（FSA）全面監(jiān)管銀行、證券、保險等金融機構(gòu)，形成金融監(jiān)管與中央銀行分離，金融服務(wù)局作為“超級監(jiān)管者”，財政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局“三龍治水”的監(jiān)管格局。2007年北巖銀行擠兌暴露了這一監(jiān)管體制的內(nèi)在缺陷。一是宏觀審慎缺失，系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)測、研判、防控處于空白，中央銀行沒有宏觀審慎職責(zé)授權(quán)。二是“三龍治水”目標(biāo)不清、定位不明、危機應(yīng)對處置無力無效。風(fēng)險暴露時英格蘭銀行作為最后貸款人不掌握相關(guān)監(jiān)管信息，無法及時介入和救助，風(fēng)險暴露后無人負(fù)責(zé)、相互推諉。三是金融服務(wù)局重行為監(jiān)管、輕審慎監(jiān)管。行為監(jiān)管暨金融消費者保護具有高度政治敏感性、公開實施、成效易于評價；而微觀審慎監(jiān)管在危機前政治影響較小，大多不公開實施，成效也不易評估。金融服務(wù)局身兼兩責(zé)，自然重行為、輕審慎，滋生風(fēng)險隱患。針對這些缺陷，英國明確了強化中央銀行宏觀審慎管理職能、區(qū)分行為監(jiān)管與微觀審慎、加強監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的改革方向。

英國選擇“雙峰”監(jiān)管模式是基于該模式在目標(biāo)明確、分工科學(xué)上的巨大優(yōu)勢?！半p峰”監(jiān)管是監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管目標(biāo)一一對應(yīng)的體制安排：監(jiān)管兩大目標(biāo)，即左眼監(jiān)管安全（金融體系穩(wěn)定和金融機構(gòu)安全）、右眼監(jiān)管服務(wù)（行為監(jiān)管和金融消費者保護），據(jù)此設(shè)立審慎監(jiān)管機構(gòu)與行為監(jiān)管機構(gòu)分擔(dān)兩責(zé)、“雙峰”并立。該模式一方面賦予監(jiān)管機構(gòu)明確的目標(biāo)和任務(wù)，權(quán)責(zé)清晰，能實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，有效消除監(jiān)管盲區(qū)和監(jiān)管套利；另一方面構(gòu)建了區(qū)分微觀審慎與行為監(jiān)管的專業(yè)化分工體系。微觀審慎大量涉及財務(wù)分析、會計監(jiān)督、風(fēng)險及溢出影響研判，主要是財務(wù)、會計、經(jīng)濟學(xué)家的工作；行為監(jiān)管側(cè)重行為合規(guī)、執(zhí)法檢查、打擊非法金融活動等，主要是律師的工作。兩者分立有利于各自培育并充分發(fā)揮其專業(yè)能力。

二、英國構(gòu)建“雙峰”監(jiān)管體制的改革進程

危機后，英國經(jīng)過兩輪改革建立健全“雙峰”監(jiān)管體制。

第一輪以《2012年金融服務(wù)法案》為標(biāo)志，構(gòu)建“雙峰監(jiān)管+超級央行”的整體框架。將金融服務(wù)局拆分為“雙峰”：審慎監(jiān)管局（PRA）作為英格蘭銀行的附屬機構(gòu)，負(fù)責(zé)微觀審慎；行為監(jiān)管局（FCA），作為對財政部和議會負(fù)責(zé)的獨立機構(gòu)，負(fù)責(zé)行為監(jiān)管。同時在英格蘭銀行理事會下設(shè)負(fù)責(zé)宏觀審慎的金融政策委員會（FPC）。由此打造集貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎于一身的“超級央行”，并初步搭建起審慎監(jiān)管局作為央行附屬機構(gòu)與行為監(jiān)管局的“雙峰”并立。

第二輪以《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法案》為標(biāo)志，確立了審慎監(jiān)管局作為央行內(nèi)設(shè)部門與行為監(jiān)管局的“雙峰”架構(gòu)。簡化英格蘭銀行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，將審慎監(jiān)管局完全整合進入英格蘭銀行內(nèi)部，不再作為附屬機構(gòu)，其董事會升格為審慎監(jiān)管委員會（PRC），與金融政策委員會（FPC）、貨幣政策委員會（MPC）并列成為英格蘭銀行三大專業(yè)委員會，以實現(xiàn)貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎更好的協(xié)調(diào)配合。

三、英國“雙峰”監(jiān)管體制的主要特點

（一）中央銀行既直接承擔(dān)“雙峰”中的微觀審慎，又以宏觀審慎統(tǒng)籌“雙峰”。

英格蘭銀行直接承擔(dān)微觀審慎。英格蘭銀行下設(shè)三個專業(yè)委員會：貨幣政策委員會（MPC）負(fù)責(zé)制定貨幣政策，金融政策委員會（FPC）負(fù)責(zé)宏觀審慎，審慎監(jiān)管委員會（PRC）負(fù)責(zé)微觀審慎。三大委員會具有同等的法律地位，均由英格蘭銀行行長任主席，相互獨立運作，又密切協(xié)調(diào)配合。其中，微觀審慎由審慎監(jiān)管委員會決策，央行內(nèi)設(shè)部門審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)執(zhí)行。

英格蘭銀行通過宏觀審慎統(tǒng)籌“雙峰”。央行下設(shè)的金融政策委員會負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險防控和維護金融穩(wěn)定的宏觀審慎職能。金融政策委員會統(tǒng)籌宏觀審慎決策，但不直接參與監(jiān)管執(zhí)行，主要通過向?qū)徤鞅O(jiān)管局和行為監(jiān)管局發(fā)出指令、向相關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)提出建議，由相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)落實。就維護金融穩(wěn)定的總體目標(biāo)而言，負(fù)責(zé)宏觀審慎的金融政策委員會是指揮官和決策者，“雙峰”是執(zhí)行者，英格蘭銀行通過宏觀審慎統(tǒng)籌“雙峰”。

（二）對中小金融機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管

英國沒有機械僵化地落實“雙峰”理念，一刀切地實施雙重監(jiān)管，不具系統(tǒng)性影響的中小金融機構(gòu)由行為監(jiān)管局實施事實上的統(tǒng)一監(jiān)管。審慎監(jiān)管局僅對具有系統(tǒng)性影響的金融機構(gòu)，包括銀行、信用社、建筑協(xié)會、保險公司及主要投資公司約15000家，實施微觀審慎監(jiān)管；行為監(jiān)管局全面負(fù)責(zé)行為監(jiān)管的同時，也承擔(dān)審慎監(jiān)管局監(jiān)管范圍之外全部機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管，包括系統(tǒng)性影響較小的投資公司、貸款公司、保險中介在內(nèi)約18000家機構(gòu)。主要考慮：一是監(jiān)管資源科學(xué)配置。相關(guān)法案明確審慎監(jiān)管局實施“有重點的監(jiān)管”，審慎監(jiān)管“抓大放小”，對系統(tǒng)性影響較小的金融機構(gòu)很難保證足夠的監(jiān)管關(guān)注和資源投入；而行為監(jiān)管局對中小機構(gòu)的監(jiān)管資源配置相對均衡，可一并實施微觀審慎與行為監(jiān)管。二是降低中小金融機構(gòu)承擔(dān)的監(jiān)管成本。審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局的收入均來自對監(jiān)管對象的收費，雙重監(jiān)管意味著中小機構(gòu)監(jiān)管費用、法律合規(guī)等更高成本，不利于中小機構(gòu)發(fā)展。

（三）多種機制安排實現(xiàn)“雙峰”之間的有效協(xié)調(diào)配合

“雙峰”監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構(gòu)依不同目標(biāo)而分置，自然會加大審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管目標(biāo)之間協(xié)調(diào)難度，為此英國建立了多個層面的機制安排以加強“雙峰”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

一是以立法明確監(jiān)管分工與協(xié)作的總體框架?！?012年金融服務(wù)法案》明確，機構(gòu)準(zhǔn)入明確分工，具有系統(tǒng)性影響的、接受雙重監(jiān)管的金融機構(gòu)準(zhǔn)入由審慎監(jiān)管局主導(dǎo)，不具有系統(tǒng)性影響的中小機構(gòu)準(zhǔn)入由行為監(jiān)管局統(tǒng)一負(fù)責(zé)。任何監(jiān)管規(guī)則制定必須經(jīng)過審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局溝通協(xié)商，確保監(jiān)管的連貫和協(xié)調(diào)。若二者無法達成一致，由金融政策委員會仲裁。審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局均可實施處罰，但審慎監(jiān)管局有權(quán)否決行為監(jiān)管局的處罰，如果該行動被認(rèn)為威脅金融體系的穩(wěn)定。

二是簽署監(jiān)管備忘錄并建立全方位的協(xié)調(diào)機制。公開信息顯示，審慎監(jiān)管局與行為監(jiān)管局共同簽署了5份監(jiān)管備忘錄。其中，2013年4月簽署的、涉及二者總體協(xié)調(diào)的《行為監(jiān)管局與審慎監(jiān)管局的監(jiān)管備忘錄》明確要求建立多層次的協(xié)調(diào)機制。監(jiān)管規(guī)制層面，行為監(jiān)管局與審慎監(jiān)管局相關(guān)部門每季度會面，就各自監(jiān)管規(guī)則對另一機構(gòu)履職的影響進行充分溝通協(xié)商。監(jiān)管執(zhí)行層面，一般不進行聯(lián)合監(jiān)督檢查，確保二者在工作目標(biāo)、重點和文化上“涇渭分明”，但對雙重監(jiān)管的機構(gòu)建立“監(jiān)管聯(lián)席會”，定期進行信息溝通與協(xié)調(diào)。信息共享層面，成立聯(lián)合數(shù)據(jù)管理委員會，每季度舉行會面，就監(jiān)管數(shù)據(jù)的采集與共享機制充分協(xié)商。審慎監(jiān)管局否決行為監(jiān)管局的處罰之前必須向行為監(jiān)管局進行解釋，相關(guān)決定必須由審慎監(jiān)管委員會做出（行為監(jiān)管局局長是該委員會成員）。根據(jù)監(jiān)管備忘錄的要求，行為監(jiān)管局與審慎監(jiān)管局建立了覆蓋戰(zhàn)略和操作不同管理層級的協(xié)調(diào)機制（附表1），在備忘錄協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)共享、雙重監(jiān)管、爭端解決等方面有常態(tài)化的合作安排。

三是主要領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。作為英格蘭銀行下設(shè)的，分別負(fù)責(zé)宏觀審慎與微觀審慎的金融政策委員會和審慎監(jiān)管委員會，都將行為監(jiān)管局局長列為有投票權(quán)的委員會成員；而行為監(jiān)管局董事會也將英格蘭銀行主管審慎監(jiān)管的副行長（兼審慎監(jiān)管局局長）作為非執(zhí)行董事。

實踐中，審慎監(jiān)管局與行為監(jiān)管局堅持獨立履職為主，在交叉領(lǐng)域聯(lián)合調(diào)查、相互配合，監(jiān)管成效得到審計部門的肯定。公開信息顯示，絕大多數(shù)處罰案例中（附表2、附表3），二者基于差異化的監(jiān)管目標(biāo)分頭檢查、分別處罰。同時涉及兩家機構(gòu)的僅有2例，此時審慎監(jiān)管局與行為監(jiān)管局聯(lián)合調(diào)查、分別處罰。影響力較大的案例是2012年皇家蘇格蘭銀行計算機系統(tǒng)崩潰事件。該事件不僅影響了約650萬銀行客戶，直接損害金融消費者權(quán)益，還對支付系統(tǒng)和銀行同業(yè)市場產(chǎn)生沖擊，威脅金融穩(wěn)定。行為監(jiān)管局和審慎監(jiān)管局展開聯(lián)合調(diào)查，并于2014年分別對皇家蘇格蘭銀行處以4200萬英鎊和1400萬英鎊罰款。英國審計署于2014年和2015年對行為監(jiān)管局和審慎監(jiān)管局在日常監(jiān)管中的協(xié)調(diào)合作進行評估，給予很高的評價。但也指出在數(shù)據(jù)信息的共享、管理和使用效率上仍有改善空間。

四、英國“雙峰”監(jiān)管模式的啟示

英國曾經(jīng)引領(lǐng)金融監(jiān)管與中央銀行分離的改革潮流，本輪金融危機后痛定思痛，大刀闊斧地改革重塑金融監(jiān)管體制，形成“雙峰監(jiān)管+超級央行”的監(jiān)管框架，經(jīng)歷了中央銀行和審慎監(jiān)管先分離再整合的完整輪回，其經(jīng)驗教訓(xùn)值得深入研究。

一是中央銀行在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險中的核心作用不可替代。2008年國際金融危機重創(chuàng)了央行單一目標(biāo)制、金融監(jiān)管與央行分離的理論基礎(chǔ)。事實證明中央銀行只管通脹是不夠的，不管金融穩(wěn)定是不行的。正如IMF前首席經(jīng)濟學(xué)家布蘭查德指出，所謂中央銀行多目標(biāo)沖突可通過提高央行政策透明度和完善治理解決，如果因此將金融監(jiān)管與中央銀行分離得不償失。中央銀行在宏觀審慎管理中的核心地位逐步確立。即使是在法制完備、強調(diào)分權(quán)制衡、公司治理健全的英國，也認(rèn)識到不通過央行統(tǒng)籌、僅僅依靠協(xié)調(diào)機制是不能有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的，因此通過兩輪改革將英格蘭銀行打造成集貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎于一身的“超級央行”。

二是金融監(jiān)管體制改革要兼顧理想與現(xiàn)實。英國的“雙峰”監(jiān)管體制既堅持了微觀審慎與行為監(jiān)管相互獨立的理念，又充分考慮到審慎監(jiān)管“抓大放小”的資源約束、中小機構(gòu)接受雙重監(jiān)管的成本壓力，對中小機構(gòu)實施事實上的統(tǒng)一監(jiān)管。這是既堅持理想目標(biāo)，又充分立足實際的理性選擇。

三是“雙峰”監(jiān)管中明確監(jiān)管目標(biāo)的做法值得借鑒?！半p峰”監(jiān)管通過明確監(jiān)管機構(gòu)目標(biāo)、微觀審慎與行為監(jiān)管各自統(tǒng)籌，從而實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋、消除監(jiān)管盲區(qū)、抑制監(jiān)管套利，能有效彌補了分業(yè)監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管模式下監(jiān)管分割分裂的內(nèi)在缺陷，值得我國金融監(jiān)管體制改革參考借鑒。

（作者：牛慕鴻 徐昕 鐘震，作者單位：中國人民銀行研究局）