題記：當(dāng)代全球化本質(zhì)上是一個因不同利益取向而相互競爭的金融資本為主導(dǎo)、遞次向外轉(zhuǎn)嫁成本以維持金融資本寄生性生存的體系。在人類無節(jié)制的貪欲面前，最終承擔(dān)代價轉(zhuǎn)嫁的是“談判缺位”的資源和生態(tài)環(huán)境，致有人類社會的不可持續(xù)之虞?！獪罔F軍 《解構(gòu)現(xiàn)代化》

人類從游牧?xí)r代的居無定所向定居型的聚落社會過渡是一個重要的跨越，這依賴于農(nóng)耕勞作讓大量食物生產(chǎn)成為可能，其中土地扮演著重要的角色。

土壤中如果有分類的話，黑土地的稀缺程度應(yīng)當(dāng)與大熊貓類似，每400年1厘米的生長速度實(shí)際是太陽能對地球的饋贈。但黑土地層的厚度正以每年0.71cm的驚人速度流失，照這樣速度下去，用不到50年黑土地就可能從東北大地上徹底消失。

經(jīng)全國人大常委會審議通過，2022年8月1日起，《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》（以下簡稱《黑土地保護(hù)法》）正式施行。這是我國首部針對黑土地保護(hù)的專門法律，既填補(bǔ)了相關(guān)領(lǐng)域的立法空白，也為保障國家糧食安全增添了一道堅(jiān)實(shí)防線。

01-黑土地是太陽對地球的饋贈

氣候變暖是人類在資本主義歷史階段對大自然高度掠奪造成的全球趨勢，黑土是其中的縮影。

中國的所謂“糧食帶”隨著氣候暖化已經(jīng)向北推了一個多緯度，等于增加了一百多公里的空間，原來這些地方屬于半干旱的荒漠草原，不適合種糧食，現(xiàn)在造成東亞地區(qū)農(nóng)牧業(yè)分界的400毫米等降水線向西北推過去了，大宗糧食作物的種植面積自然會增加，但這并不一定意味著高產(chǎn)，畢竟土壤是關(guān)鍵的要素。

在歷史長河的宏大敘事中，沃土良田長期是社會沖突的主題之一，在當(dāng)今盛世強(qiáng)取豪奪的目標(biāo)從土地的歸屬到土地本身。極寒曾一度保護(hù)著東北的黑土，在工業(yè)化的進(jìn)程中正被物盡其用。人類食譜在過去150年的升級以動物蛋白占比上升為主要主題，代價則是作物以透支未來的程度對土壤養(yǎng)分的貪婪攫取。

02-如果土地也需要醫(yī)美，定以黑為美

什么是黑土地？

黑土地顧名思義就是黑色或暗黑色腐殖質(zhì)表土層為標(biāo)志的土地，這是一種形狀好、肥力高，十分適宜農(nóng)耕的優(yōu)質(zhì)土地。黑土地是大自然給予人類的得天獨(dú)厚的寶藏，是世界上最肥沃的土地。

黑土的本質(zhì)實(shí)際上就是在原本的黃土層上大量堆積的腐殖質(zhì)層，由于含有極大量的腐殖質(zhì)而使土壤呈現(xiàn)出純黑色。腐殖質(zhì)中有機(jī)質(zhì)含量極高，并且含有大量植物生長所必須的氮、磷、鉀、鎂等礦物質(zhì)元素，肥力極高，且土壤保水性好，有利于植物吸收，人們還用“一兩土二兩油”來形容它的肥沃與珍貴。

黑土地是時間的饋贈

黑土地的形成需要漫長的演化過程，它只能形成于夏季溫暖濕潤、冬季嚴(yán)寒干燥的寒溫帶，在地表植被死亡后經(jīng)過長時間腐蝕形成腐殖質(zhì)，并且逐漸演化，大約需要400年左右的時間才能形成1厘米的黑土層。就我國東北的黑土地而言，這個過程耗費(fèi)了約1.2萬年，個別地方的黑土甚至有200多萬年的歷史，也正是因?yàn)檫@樣，黑土地被稱為是“土壤中的大熊貓”，其珍稀程度可想而知。

全球黑土地資源的分布

大面積分布有黑土的區(qū)域被我們稱為黑土區(qū)，全球范圍內(nèi)，目前黑土地占全球陸地面積不足7%，世界上僅有四大塊黑土區(qū)，分別位于東歐的烏克蘭平原、北美的密西西比平原、中國的東北平原、南美洲阿根廷連至烏拉圭的潘帕斯草原。

全球黑土地面積排名：

1、俄羅斯西南部烏克蘭大平原，面積約290萬平方公里；

2、北美洲美國密西西比河流域，面積約120萬平方公里；

3、中國東北平原的東北黑土區(qū)，面積約109萬平方公里；

4、南美洲潘帕斯平原的黑土區(qū)，面積約76萬平方公里。

中國的黑土分布

中國的黑土區(qū)位于我國的東北地區(qū)，約占全球黑土區(qū)總面積的12%，主要分布在黑龍江省和吉林省全部、遼寧省東北部以及內(nèi)蒙古自治區(qū)“東四盟”。東北黑土地區(qū)是我國主要的商品糧基地，每年生產(chǎn)約2250—2500萬噸的商品糧。其中以彎月狀分布于黑龍江省的黑土地是中國最肥沃的土地，總面積為1000萬公頃，目前已開墾出耕地七百多萬公頃，占我國可耕作黑土總面積的 57.44%，是中國最大的商品糧生產(chǎn)基地。東北黑土地從廣義上可以分為以下幾類：黑土、黑鈣土、棕壤、暗棕壤、白漿土、草甸土等6中土壤類型，其中暗棕壤分布面積最大，其次為草甸土、黑土、黑鈣土、白漿土、棕壤。

02-寅吃卯糧的故事再版：黑土的退化

東北黑土地的開發(fā)利用經(jīng)歷了波動擴(kuò)張過程，大致分為三個階段。

一是1861-1900年的墾荒萌芽期，但這一階段由于生產(chǎn)力低下的原因，人類對黑土地的影響較為有限，在進(jìn)入20世紀(jì)前仍然保留著較為原始的狀態(tài)。

第二階段是進(jìn)入20世紀(jì)以后，東北黑土地進(jìn)入開發(fā)利用的快速擴(kuò)張期，20世紀(jì)初東北黑土地進(jìn)入大范圍土地開墾階段，在抗日戰(zhàn)爭淪陷期，日本對黑土地進(jìn)行了掠奪式開發(fā)；新中國成立后，政府對保護(hù)和利用黑土地做出系列部署，東北地區(qū)農(nóng)業(yè)獲得快速發(fā)展，糧食生產(chǎn)能力得到迅速提高。

第三階段是21世紀(jì)以來，東北地區(qū)進(jìn)入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新時代，在科技的助推下，東北黑土地的糧食安全保障能力穩(wěn)步提升。

如今，黑土地經(jīng)過多年的高強(qiáng)度利用以后，面臨著不同程度的退化。由于氣候、區(qū)位、開發(fā)年限、資源稟賦和利用方式的不同，東北黑土地退化的程度和表現(xiàn)不盡相同，但共同特征是黑土層在“變薄、變瘦、變硬”。

科研表明，黑龍江的黑土層正在以每年0.71cm的驚人速度流失，照這樣速度下去，用不到50年黑土地就可能從東北大地上徹底消失。

（1）變薄。東北自黑土區(qū)開墾以來，在水蝕、風(fēng)蝕和凍融侵蝕的作用下，黑土層厚度在逐漸變薄；初墾時黑土層平均厚度60-70cm左右，目前大部分在40cm以下，侵蝕嚴(yán)重的地方則不足20cm，有的甚至出現(xiàn)了“破皮黃”

（2）變硬。容重是直觀反映土壤緊實(shí)度的指標(biāo)。已有研究表明，自然黑土的容重范圍為0.80—1.00g/cm3（平均0.90g/cm3）；全國第二次土壤普查（1982年）時，黑土耕層的容重為1.00—1.10g/cm3（平均1.05g/cm3），而目前黑土耕層的容重已增加到1.25—1.30g/cm3（平均1.28g/cm3），有些地方甚至超過了1.40g/cm3。

（3）變瘦。東北黑土地白皮書指出，近 60年，黑土耕作層土壤有機(jī)質(zhì)含量下降了三分之一，部分地區(qū)下降了50%。已有研究表明，黑土地開墾前有機(jī)質(zhì)含量約為9%，開墾最初20年有機(jī)質(zhì)含量下降約30%，40年后下降50%左右，70-80年后下降65%左右。目前，黑龍江省、內(nèi)蒙古東四盟市、吉林省和遼寧省黑土耕層有機(jī)質(zhì)的平均含量分別為 3.6%、3.4%、2.5%和 1.7%。

退化原因

1、種植結(jié)構(gòu)不合理

東北地區(qū)以種植水稻和玉米為主，目前的種植結(jié)構(gòu)中，玉米與水稻的播種面積占到糧食播種面積的四分之三以上，雖然產(chǎn)量尚屬可觀，但種植結(jié)構(gòu)與種植方式十分不合理，不利于土地的保養(yǎng)與修復(fù)。水稻的大面積種植會造成生態(tài)用水緊張，同時也會導(dǎo)致地表水和淺層地下水污染，威脅糧食安全的可持續(xù)發(fā)展。單一作物連作且比重增大，會加劇土壤養(yǎng)分的不平衡吸收和土壤結(jié)構(gòu)的惡化，進(jìn)而加速黑土地土水資源質(zhì)量的退化。

2、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料使用不合理

黑土地質(zhì)量退化的直接后果就是耕地生產(chǎn)潛力下降。為了維持黑土地的生產(chǎn)能力，追求糧食產(chǎn)量，農(nóng)民不得不加大化肥的投入，有機(jī)肥施用面積越來越少?；孰m然短期內(nèi)能提高糧食產(chǎn)量，但長久施用會對土壤造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。而有機(jī)肥雖然不如化肥見效快，但其中所蘊(yùn)含的生物酶、內(nèi)源激素、抗性物、細(xì)胞膜構(gòu)成物等物質(zhì)能夠有效調(diào)節(jié)土壤，為作物提供良好的生長環(huán)境。

另外，農(nóng)藥的不科學(xué)、不合理使用，使土壤的有機(jī)污染問題變得十分嚴(yán)重，而大量使用的不可再生農(nóng)膜也造成了嚴(yán)重的白色污染，這些都直接造成了農(nóng)業(yè)的面源污染，導(dǎo)致土壤退化，質(zhì)地變差，土地生產(chǎn)力下降，同時對黑土區(qū)的生態(tài)安全也造成了極大的威脅。

3、耕作方式不合理

翻耕土地是東北黑土區(qū)典型的耕種方式之一，因其可以充分釋放微生物活力和養(yǎng)分，使土壤物質(zhì)礦化速度大大加快，極大地提高了糧食產(chǎn)量，所以廣受農(nóng)民喜愛。

但是，在實(shí)際耕作生產(chǎn)中，小型農(nóng)機(jī)具使用相對較多，多數(shù)耕地 20 多年沒有進(jìn)行過深翻，一般翻耕深度只有 8~12 cm，使表土疏松，耕層變淺，犁底層上移增厚，降低了土壤的透水性及蓄水能力，進(jìn)一步加劇了坡耕地的水土流失，最終導(dǎo)致土壤肥力下降。

但更值得注意的是，許多農(nóng)民在翻耕過后，并沒有重視黑土地的后期養(yǎng)護(hù)，最終加重了黑土地的退化。

03-黑土背后的糧食安全

我們談?wù)摷Z食安全，通常主要有橫向和縱向兩個維度。橫向指的是產(chǎn)成品生產(chǎn)和供給的集中度。

一方面，全世界最重要的十幾家跨國企業(yè)同大約40家中型企業(yè)一起共同掌控著全球食物鏈。其中由嘉吉、ADM、路易達(dá)孚和邦基等幾個跨國農(nóng)業(yè)公司組成的糧食卡特爾，實(shí)際上擁有對幾乎整個世界農(nóng)產(chǎn)品市場的絕對控制權(quán)，構(gòu)成了壟斷市場。

另一方面，發(fā)展中國家在進(jìn)行本國建設(shè)的過程中，為了加快建設(shè)速度，縮小與發(fā)達(dá)國家的差距，往往容易采取片面重視工業(yè)、輕視農(nóng)業(yè)，重視出口、輕視自給的做法。并且由于多年來發(fā)達(dá)國家給予農(nóng)業(yè)高額補(bǔ)貼，嚴(yán)重扭曲國際農(nóng)產(chǎn)品市場，使許多發(fā)展中國家依賴于國際市場的低價糧食，沒有從根本上解決糧食安全保障問題。一旦國際糧食價格出現(xiàn)上漲波動，這些發(fā)展中國家就會陷入危機(jī)和饑荒。

我國對于糧食安全問題向來是視為重中之重?？倳洀?qiáng)調(diào)：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧?！笨梢?，糧食安全是國之大者！我國的糧食安全保障體系主要包括三個部分：

1.以主糧為重點(diǎn)的國內(nèi)糧食生產(chǎn)體系；

2. 應(yīng)對各類突發(fā)事件的糧食儲備體系。

3. 有效利用國際糧食市場和農(nóng)業(yè)資源的全球供應(yīng)鏈。

三者互為一體、相互支撐，構(gòu)成三位一體的糧食安全保障結(jié)構(gòu)。這是多年來中國成功應(yīng)對各類突發(fā)事件挑戰(zhàn)的根本支撐。

在糧食生產(chǎn)的過程中，土地則扮演著非常重要的角色，就本文所討論的黑土地而言，它的演變需要經(jīng)歷數(shù)萬年的漫長過程，目前世界上也僅有四大塊黑土區(qū)，如果說要給土壤分個類別，其珍稀程度與大熊貓相比不相上下。其中，東北黑土區(qū)是我國最肥沃的土地，是我國重要的商品糧基地。在保障國家糧食安全中具有不可替代的重要地位。2017年全區(qū)糧食總產(chǎn)量142百萬噸，占全國糧食總產(chǎn)量618百萬噸的23%。糧食商品化率達(dá)70%以上，按人均年口糧135kg標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，可解決7.36億人的口糧問題，是名副其實(shí)的“北大倉”。

近年來，東北地區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力不斷提高，國家糧食安全“壓艙石”的地位持續(xù)鞏固?？倳洀?qiáng)調(diào)，保護(hù)好黑土地這一“耕地中的大熊貓”,把“中國飯碗”端牢端穩(wěn)。但是，正如我們在前面所論述的那樣，當(dāng)前黑土地可持續(xù)利用中已凸顯和隱含的一系列科學(xué)問題受到越來越多的關(guān)注，特別是長期高強(qiáng)度利用下黑土地質(zhì)量退化的問題日益嚴(yán)重，出現(xiàn)“變瘦、變薄、變硬”的現(xiàn)象。因此，如何保障未來黑土地糧倉在國家糧食安全中的地位，事關(guān)國家糧食安全，已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重大問題，挑戰(zhàn)性巨大。

04-我們過去的土地保護(hù)立法

對于就如何有效保護(hù)黑土地，過去，我們國家在政策方面同樣也做了許多的努力。

早在2005年，國務(wù)院就頒布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》要求加強(qiáng)東北黑土漫崗區(qū)水土流失綜合治理，切實(shí)防治耕地和水污染，這是黑土地保護(hù)首次在中央一號文件中得以提及。

同年農(nóng)業(yè)部啟動了第一批《東北黑土地保護(hù)利用試點(diǎn)項(xiàng)目》，以黑土地存在的問題為導(dǎo)向，在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)選擇了不同生態(tài)類型區(qū)的17個黑土耕地大縣（市、區(qū)），連續(xù)3年開展黑土地保護(hù)利用試點(diǎn)并取得了顯著效果，該項(xiàng)目的實(shí)施直接伴隨著大量黑土地保護(hù)政策的頒布。

2018年為進(jìn)一步推進(jìn)東北黑土地保護(hù)利用工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部實(shí)施了第二批《東北黑土地保護(hù)利用試點(diǎn)項(xiàng)目》推動了東北黑土地保護(hù)利用技術(shù)模式不斷升級，黑土地集中連片經(jīng)營模式持續(xù)增加，逐步提高了全民保護(hù)黑土地的認(rèn)知。2015年至今，黨中央一號文件連續(xù)七年提及黑土地保護(hù)內(nèi)容，且“十三五規(guī)劃”“十四五規(guī)劃”同樣均提及相關(guān)內(nèi)容。

2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部印發(fā)了《東北黑土地保護(hù)性耕作行動計(jì)劃（2020—2025年）》，部署在適宜區(qū)域應(yīng)用保護(hù)性耕作，推進(jìn)東北黑土地保護(hù)利用的發(fā)展；2021年《國家黑土地保護(hù)工程實(shí)施方案（2021—2025年）》出臺，在充分肯定過去5年黑土地利用成效的同時，提出了要實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃綱要》中確定的到2030年實(shí)施黑土耕地保護(hù)2.5億畝的目標(biāo)，還需要多措并舉，持續(xù)推進(jìn)。

黑土地保護(hù)政策經(jīng)過二十多年來的不斷探索，呈現(xiàn)出了從無到有、從單一到逐漸多元的演進(jìn)歷程，但仍存在幾點(diǎn)不足。

一是政策力度整體偏弱，以國務(wù)院各部委的通知、意見及省級單位政策文件為主，缺乏力度較高的人大通過的法律等文件，權(quán)威性較弱。

二是政策目標(biāo)要求不夠強(qiáng)烈，多數(shù)政策采用“完善”、“加強(qiáng)”等一般性描述，約束性較差。

三是政策措施不具體，大部分政策僅從宏觀上談及“加強(qiáng)黑土地保護(hù)利用”等內(nèi)容，但是缺乏具體的執(zhí)行說明與控制標(biāo)準(zhǔn)。

四是監(jiān)督反饋機(jī)制尚不健全，大部分政策未能給出有效的監(jiān)督反饋渠道，政策傳遞主體較少地能夠依據(jù)政策實(shí)施情況進(jìn)行再調(diào)整，政策持續(xù)性影響與執(zhí)行效果難以保障。

因此，中國黑土地保護(hù)工作還需要以較高效力的黑土地保護(hù)法律為保障，在出臺相關(guān)政策過程中加強(qiáng)對目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)、對措施的具體，并且建立健全的權(quán)責(zé)機(jī)制，暢通監(jiān)督與反饋渠道。在這樣的背景下，一部國家層面的黑土地保護(hù)法或許就理所當(dāng)然的應(yīng)運(yùn)而生了。

圖6：黑土地保護(hù)政策演進(jìn)過程示意圖

資料來源：各部門網(wǎng)站、《中國黑土地保護(hù)政策演進(jìn)過程與特征的量化考察》、中信建投期貨

05.乘風(fēng)破浪：《黑土地保護(hù)法》正式實(shí)施

經(jīng)全國人大常委會審議通過，2022年8月1日起，《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》（以下簡稱《黑土地保護(hù)法》）正式施行。這是我國首部針對黑土地保護(hù)的專門法律，既填補(bǔ)了相關(guān)領(lǐng)域的立法空白，也為保障國家糧食安全增添了一道堅(jiān)實(shí)防線。

黑土地作為“耕地中的大熊貓”，在過去雖有不少省級或部門層面的條例、法規(guī)予以保護(hù)，但與聚焦糧食戰(zhàn)略安全的《種子法》、重視生物安全多樣性的《野生動物保護(hù)法》相比，始終缺乏國家層面的法律法規(guī)。而《黑土地保護(hù)法》的出臺，為保護(hù)“耕地中的大熊貓”筑牢了法治屏障。

這部法律共5000余字，不分章節(jié)，全文簡潔明了但立意深刻。38條法條明確了立法目的、適用范圍等一般性規(guī)定，針對黑土資源調(diào)查和監(jiān)測、數(shù)量保護(hù)措施、質(zhì)量提升措施、科技支撐等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多個方面做出規(guī)定，還針對黑土地的各類違法犯罪活動做出了懲罰性的規(guī)定，更是在原有土壤普查的工作形式上提出了建立“黑土地檔案”工作機(jī)制，進(jìn)一步完善對黑土地的使用和保護(hù)管理。

此外，黑土地保護(hù)法的出臺體現(xiàn)的是一次成功的“小快靈”立法實(shí)踐。從2021年12月黑土地保護(hù)法提請全國人大常委會初次審議，到2022年6月十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過，僅半年多時間，黑土地保護(hù)法完成3次審議并獲得通過，于2022年8月1日開始施行，折射出我國在黑土地保護(hù)方面的決心和力度。黑土地保護(hù)法雖為一部“小”法，卻有力貫徹了維護(hù)生態(tài)平衡、堅(jiān)持資源可持續(xù)利用、保障國家糧食安全的“大”戰(zhàn)略。隨著法律的正式施行，黑土地保護(hù)邁入嶄新的法治軌道，我國成為唯一在國家層面專門立法保護(hù)黑土地的國家。

《黑土地保護(hù)法》頒布的意義

筑牢黑土地保護(hù)法治屏障，進(jìn)一步保障糧食安全。糧食事關(guān)國運(yùn)民生，糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)。黨中央、國務(wù)院高度重視糧食安全問題，始終把解決人民吃飯問題作為治國安邦的首要任務(wù)。

《黑土地保護(hù)法》，顧名思義意在通過法律保護(hù)黑土地，而糧食安全就是也應(yīng)當(dāng)是黑土地保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)，《黑土地保護(hù)法》開宗明義規(guī)定“保護(hù)黑土地的優(yōu)良生產(chǎn)能力，確保黑土地總量不減少、功能不退化、質(zhì)量有提升、產(chǎn)能可持續(xù)”，第5條也明確提出：“黑土地應(yīng)當(dāng)用于糧食和油料作物、糖料作物、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)”、“黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)劃入永久基本農(nóng)田，重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，確保數(shù)量和質(zhì)量長期穩(wěn)定”，這些都體現(xiàn)了黑土地農(nóng)地農(nóng)用、優(yōu)地糧用的基本目的，進(jìn)一步彰顯了保護(hù)黑土地是為了確保我國糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的目的，也是黑土區(qū)踐行總書記提出的“農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”這一大國“糧”策的法制保證。

落實(shí)各方責(zé)任，明晰黑土地治理主體。過去，地方性的條例、辦法里面一個較為明顯的不足就是在落實(shí)保護(hù)黑土地的責(zé)任劃分上存在許多模糊之處，使得部分管理措施往往無法覆蓋到黑土地治理的方方面面，表現(xiàn)為一些領(lǐng)域集中了大量冗余的措施，一些領(lǐng)域又出現(xiàn)了管理的真空。

政府的主體作用是《黑土地保護(hù)法》所設(shè)定的我國黑土地保護(hù)的主要治理核心，這一核心體現(xiàn)在中央統(tǒng)籌的職責(zé)和黑土區(qū)四個省級人民政府（黑龍江省、吉林省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)）對本行政區(qū)域內(nèi)的黑土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。同時，《黑土地保護(hù)法》還明確了政府主導(dǎo)的責(zé)任要通過制定標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)規(guī)劃，建立調(diào)查和監(jiān)測制度，提供科技支撐和技術(shù)服務(wù)、財(cái)政支持、檢查督察與獎懲機(jī)制等途徑來實(shí)現(xiàn)。

此外，《黑土地保護(hù)法》第17條提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)戶等應(yīng)當(dāng)十分珍惜和合理利用黑土地，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜應(yīng)用保護(hù)性耕作等技術(shù)，積極采取提升黑土地質(zhì)量和改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的養(yǎng)護(hù)措施，依法保護(hù)黑土地”，明確了保護(hù)黑土地也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的義務(wù)。

提供全新范本，推動“小快靈”立法實(shí)踐。

我國法治體系主要分為立法、執(zhí)法和司法三個層面，立法是基礎(chǔ)，這一環(huán)節(jié)制定的法律法規(guī)是后兩個環(huán)節(jié)的行動準(zhǔn)則。以往我們國家任何一部法律的頒布都要經(jīng)歷提出議案、審議議案、建立起草班子、開展起草工作、調(diào)研、修改草案、表決、公布等一系列流程。這種流程有著嚴(yán)格的規(guī)范性，保證了立法的專業(yè)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，但同時可能會產(chǎn)生時滯而使得出臺的法律也許無法應(yīng)對社會環(huán)境在短期內(nèi)發(fā)生的一些深刻變化。而這次對一個土類進(jìn)行立法保護(hù)，是本屆全國人大常委會在立法上的創(chuàng)新。黑土地保護(hù)立法實(shí)現(xiàn)了全國人大代表提出議案后，于當(dāng)年啟動立法，當(dāng)年完成起草工作，當(dāng)年提請審議，這在多年來的立法工作中還是第一次。

從2021年底到2022年6月，歷經(jīng)三次審議，黑土地保護(hù)法終獲通過。這部“小切口” “小快靈”法律，不設(shè)章節(jié)，直奔主題，從適用范圍、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科技支撐、保護(hù)義務(wù)、投入保障、考核監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出規(guī)定，條文少、內(nèi)容精、措施實(shí)，用“長牙齒”的硬舉措全方位加強(qiáng)對黑土地的保護(hù)。

06.展望未來：構(gòu)建黑土地保護(hù)治理體系

（引用信息：李保國,王健《依法建立我國黑土地保護(hù)治理體系》）

壓實(shí)黑土地保護(hù)中的政府主導(dǎo)責(zé)任。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，黑土地具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，保護(hù)好、利用好會帶來正外部性，反之會給經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境帶來災(zāi)難性的負(fù)外部性。

公共產(chǎn)品的非排他性與競爭性決定了對于黑土地的管理需要發(fā)揮政府的公共機(jī)構(gòu)功能，并落實(shí)有效的政府主導(dǎo)責(zé)任?！逗谕恋乇Ｗo(hù)法》明確提出了四省區(qū)人民政府的重要職責(zé)。

此外，四省區(qū)需要進(jìn)一步出臺具體的實(shí)施辦法，將黑土地保護(hù)納入政府績效考核監(jiān)督范疇。同時，出臺黑土地保護(hù)政府主導(dǎo)責(zé)任的落實(shí)方案，探索建立縣、鄉(xiāng)、村的黑土地保護(hù)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，在耕地保護(hù)田長制基礎(chǔ)上，將黑土地保護(hù)任務(wù)落實(shí)到人，夯實(shí)黑土地保護(hù)責(zé)任。

實(shí)施黑土地科技支撐工程。長期的探索和實(shí)踐表明，科技手段能有效實(shí)現(xiàn)黑土地保護(hù)與利用的平衡?！逗谕恋乇Ｗo(hù)法》強(qiáng)調(diào)了科技支撐作用，明確提出把握自然規(guī)律，恢復(fù)并穩(wěn)步提升黑土地基礎(chǔ)地力，改善黑土地生態(tài)環(huán)境，提高黑土地綜合生產(chǎn)能力。這就需要構(gòu)建綜合治理的黑土地科技支撐工程，對黑土地的生產(chǎn)、生態(tài)和質(zhì)量等問題因地制宜地開展研究。同時，建立黑土地“因地施策”技術(shù)實(shí)施方案，在黑土區(qū)全面開展黑土地“三位一體”保護(hù)評估，引導(dǎo)各項(xiàng)有效的黑土地科技實(shí)施。

探索建立跨區(qū)域黑土地保護(hù)機(jī)制。黑土地保護(hù)的治理體系構(gòu)建需要多元的政策組合，如，黑土區(qū)環(huán)境與資源稅收政策、黑土地生態(tài)補(bǔ)償制度、黑土地專項(xiàng)耕地保護(hù)基金、黑土地保護(hù)國家轉(zhuǎn)移支付等。在國家統(tǒng)籌框架下，還需構(gòu)建區(qū)域間的協(xié)同合作機(jī)制。保障糧食安全是當(dāng)前黑土地保護(hù)與科學(xué)利用的要義。因此，要基于糧食購銷流動建立跨區(qū)域黑土地保護(hù)機(jī)制。從國家統(tǒng)籌方面，建立黑土地跨區(qū)域投入保護(hù)機(jī)制，讓糧食主銷區(qū)通過“黑土糧食”指標(biāo)承擔(dān)起黑土地保護(hù)的國家責(zé)任，指標(biāo)收益專項(xiàng)用于黑土地保護(hù)。

創(chuàng)新黑土地適度規(guī)模的科學(xué)利用經(jīng)營方式。黑土地保護(hù)的治理體系要行之有效，離不開廣大農(nóng)民和社會力量的參與?！逗谕恋乇Ｗo(hù)法》明確提出：“國家支持農(nóng)民專業(yè)合作社、企業(yè)等以多種方式與農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和社會化服務(wù)機(jī)制，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高黑土地產(chǎn)出效益?！鞭D(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營、創(chuàng)新經(jīng)營方式、走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，構(gòu)建保護(hù)與利用相協(xié)調(diào)的黑土地科學(xué)經(jīng)營方式，是既讓農(nóng)民獲利、又能實(shí)施保護(hù)的有效治理方式，是實(shí)現(xiàn)立法目的的關(guān)鍵。

探索研究黑土地投資與金融保險機(jī)制?！逗谕恋乇Ｗo(hù)法》明確指出，鼓勵社會資本投入黑土地保護(hù)活動，并保護(hù)投資者的合法權(quán)益?；诤谕羺^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性特征和黑土地保護(hù)與利用技術(shù)場景，黑土區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本關(guān)系在不斷演變。政府需要根據(jù)黑土地區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力、資本、土地、科技等投入要素的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，通過市場化手段，實(shí)現(xiàn)黑土區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的適度規(guī)模，并與有效的投資、金融與保險機(jī)制實(shí)踐銜接。

構(gòu)建黑土地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。為實(shí)施黑土地保護(hù)，黑土區(qū)在進(jìn)行耕地開發(fā)、復(fù)墾和耕地保護(hù)管理等方面必然會付出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成本，應(yīng)利用黑土地保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)國家轉(zhuǎn)移來進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)償。此外，在保護(hù)與發(fā)展的矛盾下，需要科學(xué)評估保護(hù)黑土地的機(jī)會成本，構(gòu)建黑土區(qū)發(fā)展權(quán)評估指標(biāo)體系以輔助發(fā)展權(quán)補(bǔ)償評測，并通過國家政策補(bǔ)償及跨區(qū)域利益共享機(jī)制，彌補(bǔ)黑土區(qū)發(fā)展權(quán)的損失。黑土地保護(hù)是長久之計(jì)，應(yīng)充分利用金融政策工具，設(shè)立黑土地保護(hù)與利用的國家基金，實(shí)現(xiàn)黑土地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果共享。

附錄1：《新聞1+1》對中國農(nóng)業(yè)大學(xué)李保國教授采訪紀(jì)要

Q1：李院長您好，您怎么看用立法的方式保護(hù)黑土地？這意味著什么？

A1：全社會都應(yīng)該關(guān)注和參與到黑土地保護(hù)當(dāng)中。《黑土地保護(hù)法》的出臺意味著關(guān)于如何保護(hù)好黑土地這一耕地中的大熊貓，我們將有法可依。同時，這也意味著東北地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須走綠色高質(zhì)量的發(fā)展道路，必須以《黑土地保護(hù)法》來發(fā)展東北地區(qū)的農(nóng)業(yè)。

Q2：此前像吉林、黑龍江已經(jīng)出臺了一些相關(guān)的地方法規(guī)，比如說關(guān)于黑土地的保護(hù)條例，行動規(guī)劃綱領(lǐng)等等。為什么我們還要在全國的范圍之內(nèi)，第一次以立法的方式來保護(hù)它？

A2：東北地區(qū)的黑土地面積占我國所有黑土地面積95%以上，地方政府雖然也注重對黑土地的保護(hù)工作，但由于其重要性非常緊迫，通過上升到國家立法的層面，能夠進(jìn)一步做好指導(dǎo)東北地區(qū)對黑土地的保護(hù)工作。此外，地方政府頒布的條例和綱領(lǐng)等，盡管也提到了保護(hù)，但是在利用和保護(hù)的平衡中，更多的是強(qiáng)調(diào)對黑土地的利用，而對于保護(hù)的提及則相對較少，因此，如果不上升到國家層面，在以后的保護(hù)工作中則可能出現(xiàn)執(zhí)行不到位等情況的發(fā)生。

Q3：在整個法律的起草過程中您一直參與研討，特別想知道您在整個過程中最關(guān)注什么問題的解決？

A3：過去我們主要是利用黑土地，包括追求糧食的產(chǎn)量和單產(chǎn)。但對于保護(hù)，實(shí)際上還存在一定的爭議。所以在立法的過程中，我們強(qiáng)調(diào)了具體的保護(hù)措施，比如保護(hù)性耕作里的秸稈覆蓋還田、免耕少耕的保護(hù)性措施。我認(rèn)為今后的黑土地保護(hù)，合作社作為新型經(jīng)營主體應(yīng)該是整個黑土地保護(hù)的主體。他們作為一線的實(shí)踐者，我們必須關(guān)注它的利益。這兩方面內(nèi)容我在起草過程中也反復(fù)給予強(qiáng)調(diào)，在頒布的法律中也有充分的體現(xiàn)。

Q4：我們看到在這次法律中也特別提到一定要建立黑土地檔案。那么這里就有一個問題，我們保護(hù)黑土地，得先了解哪是黑土地，在什么地方，得先摸底。請問您認(rèn)為摸家底的工作進(jìn)行得困難嗎？

A4：之前摸家底主要表現(xiàn)為我們國家進(jìn)行了兩次的土壤普查。我自己理解的摸家底是了解黑土地它的特性是什么？它是如何退化的？是怎樣變薄變瘦變硬的？而且每個地區(qū)黑土地退化的速度以及退化的動力也是不一樣的，因此，我們說建檔案是建立一個精準(zhǔn)的檔案，去描述前面我們提到的有關(guān)黑土地的屬性的變化情況，給出一個準(zhǔn)確的判斷。這次進(jìn)行的第三次全國土壤普查也在這方面開展工作。只有把檔案工作建立好了，黑土地的執(zhí)法才有一個科學(xué)的依據(jù)。

Q5：剛才您也特別提到了。很多地方都強(qiáng)調(diào)利用更多于保護(hù)。請問對于您來說利用和保護(hù)哪個更重要呢？

A5：首先必須要承認(rèn)，對于我們國家來講，黑土地一定要用，因?yàn)闁|北地區(qū)的糧食產(chǎn)量占到了全國糧食產(chǎn)量的將近1/4，沒有利用自然沒有產(chǎn)出。我們所講的黑土地的保護(hù)其實(shí)是對現(xiàn)在正在利用的，或者是過度利用、透支利用的這部分黑土地，強(qiáng)調(diào)的是必須在利用當(dāng)中把黑土地的優(yōu)質(zhì)特性保護(hù)住，使它的功能不退化，而且質(zhì)量還應(yīng)該有所提升，這才是正確的黑土地保護(hù)和利用的方式。

Q6：李院長，您認(rèn)為像盜挖、濫挖和隨意的非法買賣黑土地的行為通過立法能做到多大的震懾力？

A6：這個是毋庸置疑的?，F(xiàn)在是一個全國性的法律明確了對這些違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰，肯定有很大的震懾性。通過嚴(yán)格執(zhí)法，我想就能夠逐漸杜絕這些破壞黑土地的途徑，更好保護(hù)黑土地。

Q7：當(dāng)前有一些黑土地面臨著已經(jīng)變薄了，變硬了這樣的問題，這些黑土地怎么才重新能養(yǎng)回來？能不能養(yǎng)回來？

A7：應(yīng)該說在一定程度上可以得到恢復(fù)。首先要找到變薄變瘦變硬的原因，實(shí)際上就是因?yàn)椴糠洲r(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中對黑土地過度的利用，比如說頻繁的更翻，把秸稈全部移走，秸稈沒有還田等等。如果我們采取了秸稈回田，并且采取覆蓋還田的方式，那么就可以防止土壤的流失，這樣變薄的基底就可以控制住。同時秸稈分解以后，變成土壤有機(jī)質(zhì)，變瘦的問題也可以得到緩解和遏制。之后再加上合理化的耕作，把風(fēng)蝕和水蝕的過程控制住，有機(jī)質(zhì)的含量可以提高，變硬的問題也可以得到一定的緩解措施。

Q8：大家關(guān)心保護(hù)黑土地，主要還是關(guān)心糧食安全的問題，畢竟黑土地是要用來耕種的。關(guān)于這些糧戶們怎么樣調(diào)動他們的積極性和參與度，您有什么樣的辦法？

A8：這個問題是極為關(guān)鍵的，因?yàn)樽詈蟊Ｗo(hù)黑土地的還是一線的種植者，比如農(nóng)民和合作社。我們在整個東北地區(qū)推廣保護(hù)性耕作的同時，實(shí)際上也要快速讓農(nóng)民掌握這種技術(shù)方法，我們采取的方法是通過合作社一定適度的規(guī)模經(jīng)營來推廣保護(hù)性耕作的技術(shù)，促進(jìn)技術(shù)快速落地。

因?yàn)楹献魃绨淹恋丶衅饋砘蛘叱善B接以后，這些保護(hù)性耕作技術(shù)就容易得到實(shí)施。此外，在保護(hù)性耕作過程中，農(nóng)民最關(guān)心的還是收益，而只有種糧才有收益，所以還要確保糧食不減產(chǎn)，特別是采取保護(hù)性耕作以后，它能保土、保肥還能保水，這樣的話遇到旱作年份糧食產(chǎn)量仍然可以大幅度的提升。

十幾年的實(shí)踐下來，農(nóng)民實(shí)際上每畝的增收效益可以達(dá)到100塊左右，也讓農(nóng)民的糧食得到增產(chǎn)和穩(wěn)產(chǎn)。這樣一來，我們既滿足了對黑土地的保護(hù)，也滿足了農(nóng)民種地的收益。

Q9：現(xiàn)在國家層面的立法已經(jīng)有了，那么四個省份是不是會陸續(xù)出臺相關(guān)的細(xì)則去解決一些問題？您最關(guān)心哪個？

A9：我最關(guān)心的是每個省市應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有的《黑土地保護(hù)法》，在原有條例上進(jìn)一步完善。此外，每一級政府都應(yīng)該按照《黑土地保護(hù)法》制定詳細(xì)的規(guī)劃，比如在田間耕作的細(xì)則、應(yīng)當(dāng)采取怎樣的種植方式、在以后高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)當(dāng)中如何落實(shí)《黑土地保護(hù)法》提出的各種要求，及時做到因地制宜，這樣才能把黑土地保護(hù)的工作做扎實(shí)。

Q10：從您的專業(yè)預(yù)期來講，您的近期和遠(yuǎn)期的目標(biāo)分別是什么？

A10：近期的目標(biāo)主要是圍繞保護(hù)性耕作和黑土地保護(hù)2025年規(guī)劃這兩個大的項(xiàng)目，按照《黑土地保護(hù)法》的要求把這兩個項(xiàng)目做好，這樣就能在一定程度上把個別地區(qū)黑土地快速退化的勢頭遏制住。長期來講，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動必須進(jìn)行一個革命性的變化，在整個農(nóng)業(yè)種植中，我們要用科學(xué)技術(shù)做支撐，不但要維持糧食的高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)，同時也要保證黑土地質(zhì)量的提高。

參考文獻(xiàn)

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