一份名為22號文件的復(fù)印件周一在微信群廣為流傳。網(wǎng)傳文件名稱是《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，沒有密級，允許公開。國家煙草專賣局網(wǎng)站當(dāng)日刊發(fā)文章稱，9月6日，該局黨組召開擴(kuò)大會議，傳達(dá)學(xué)習(xí)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。該局學(xué)習(xí)文件與網(wǎng)傳文件同名，可以確認(rèn)22號文件應(yīng)該是一個(gè)真實(shí)的國企改革方案。

該指導(dǎo)意見提出了國企改革的五大基本原則，并提出了相應(yīng)改革目標(biāo)和改革措施。。

五大原則包括：一，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度；二，堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向；三，堅(jiān)持增強(qiáng)活力和強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合；四，堅(jiān)持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)；五，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)。

改革的根本要求是堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)混合所有制。這樣的表述強(qiáng)調(diào)了國有企業(yè)地位的重要性，這是中共確保執(zhí)政地位的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 

國企改革方案體現(xiàn)了四大特點(diǎn)

一，分類改革，方法多樣

文件兌現(xiàn)了此前輿論對改革的期望，即將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，方案對商業(yè)類國企的改革比較寬松，股權(quán)形式多樣，考核側(cè)重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，包括資本價(jià)值、業(yè)績指標(biāo)和競爭能力。

不過由于國有企業(yè)具有資本和政治優(yōu)勢，在充分競爭市場，仍存在公平競爭問題。一方面國企具有體量優(yōu)勢，可能對民營企業(yè)帶來不公平。另一方面，民營企業(yè)經(jīng)營更加靈活，反過來國企要受到各種黨紀(jì)約束，也導(dǎo)致其可能畏手畏腳。因此，建立法治經(jīng)濟(jì)，建立公平充分競爭市場，仍是政府要做的事情。

商業(yè)類國企改革面臨的另外兩個(gè)問題是，重要領(lǐng)域控股國企如何實(shí)行混合所有制，以及自然壟斷國企能否實(shí)現(xiàn)有效股權(quán)多元化。前者可能問題是，民間資本不敢進(jìn)入國企，擔(dān)心自己成為唐僧肉。后者可能問題是，雖然股權(quán)結(jié)構(gòu)多元，但由于都是國有資本，如何體現(xiàn)出資人權(quán)益，不讓股權(quán)結(jié)構(gòu)流于形式，仍需要在操作層面加以細(xì)化。

對于公益類企業(yè)的考核是個(gè)創(chuàng)新，即不考核利潤，而是考核成本、質(zhì)量、效率和能力，并且引入社會評價(jià)。這種考慮有利于國有企業(yè)提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品，不過如果考核不是由第三方機(jī)構(gòu)提供，而是仍由國資委進(jìn)行的話，考核標(biāo)準(zhǔn)可能要打折扣。因此，公益類國企的考核改革應(yīng)進(jìn)一步完善。

二，整體上市，股權(quán)靈活

方案強(qiáng)調(diào)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，大力推動國有企業(yè)整體上市，特別是集團(tuán)資產(chǎn)上市。這預(yù)示國家將大力依靠資本市場，對國有資產(chǎn)進(jìn)行重組。

改革提出優(yōu)先股和特殊股概念，這兩種方式增加了國有資本的靈活性。前者可以在充分競爭的商業(yè)類國企中增加民間資本數(shù)量，以國企經(jīng)營權(quán)換民間資本，從而擴(kuò)大國企競爭力。后者則可以通過特殊股形式，在不絕對控股條件下，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的政策引導(dǎo)，這對于傳媒類等既有政治要求，又需要靈活經(jīng)營的企業(yè)而言，具有實(shí)際操作意義。

改革強(qiáng)調(diào)公司經(jīng)營獨(dú)立性，法無授權(quán)，政府不得干涉企業(yè)經(jīng)營，這有利于提高國有企業(yè)經(jīng)營效率。要求外部董事占多數(shù)的公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，也有利于克服內(nèi)部人控制的弊病。不過中國上市公司長期實(shí)行的獨(dú)立董事作用被人詬病，外部董事的遴選能否體現(xiàn)公眾利益，而不是國資委對外部董事的利益輸送，實(shí)際成為國資委代言人，仍需要有效制度安排。董事會避免一把手說了算，一人一票的制度設(shè)計(jì)值得肯定，關(guān)鍵問題還是董事會人員構(gòu)成，是否合理有效，而不是僅僅體現(xiàn)國資委意志。

另外兩個(gè)值得肯定的改革措施是，一個(gè)是國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分層分類管理，一個(gè)是建立市場薪酬分配制度。黨管干部是國企原則，但分層分級管理使得領(lǐng)導(dǎo)人員使用增加了靈活性，選任制、委任制和聘任制同時(shí)使用，在確保黨領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了人員選用市場化。而在經(jīng)理層，若能實(shí)現(xiàn)董事會選聘和管理經(jīng)理人，則能夠有效保障公司治理有效實(shí)行。

國有企業(yè)一個(gè)敏感話題是薪酬問題，能否建立具有激勵(lì)作用的薪酬制度，是保證國有企業(yè)提高經(jīng)營效率的基礎(chǔ)。從改革方案看，國企領(lǐng)導(dǎo)人的薪酬也考慮了任期激勵(lì)，經(jīng)理人則建立市場化薪酬制度，如果能夠做到，有利于起到激勵(lì)作用。

三， “管資本”，分層管理

改革原則強(qiáng)調(diào)，在讓國有企業(yè)成為獨(dú)立市場主體同時(shí)，會強(qiáng)化監(jiān)管作用，確保國有資產(chǎn)保值增值。這意味著一方面會改善公司治理，讓國有企業(yè)自主決策，另一方面也會強(qiáng)化國資管理職能。如果“強(qiáng)化監(jiān)管”兌現(xiàn)的話，那么目前國資委管理模式要隨之改革?，F(xiàn)在是既管資本，也管人，還要管事，而在實(shí)際操作層面，對人和事的管理要大于對資本的管理。因此，如果將“強(qiáng)化監(jiān)管”落實(shí)在保值增值上，那么國資委將向“管資本”的模式方向改革。當(dāng)然，國資委不會放棄管人，而是簡化干部管理范圍，重點(diǎn)放在董事會人選安排上，而減少對經(jīng)營層的人事干預(yù)。

方案強(qiáng)調(diào)國資管理以管資本為主，改革國資委職能，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，推動國有資本優(yōu)化配置，將經(jīng)營性資本統(tǒng)一監(jiān)管。

這樣的管理架構(gòu)強(qiáng)調(diào)了資本管理的分層機(jī)制，一層是國資委，設(shè)立權(quán)力清單，通過管理資本來考核管理國有企業(yè)。另一層是建立資本投資和運(yùn)營公司，實(shí)際代替國資委進(jìn)行資本整合和管理，從而更利于以市場方式來促進(jìn)資本保值增值。這樣的管理層級，也可以說是從兩層結(jié)構(gòu)向三層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，即國資委——資本投資公司——國有企業(yè)。

這個(gè)改革若能充分發(fā)揮資本投資和運(yùn)營公司作用，則能更好起到資本有效配置和管理效果，如果國資委以管資本名義直接管企業(yè)，很可能出現(xiàn)行政干預(yù)過度局面。因此，應(yīng)盡快建立三層管理體制，避免國資委對國有企業(yè)直接管理，從而實(shí)現(xiàn)提高國資管理效率目的。當(dāng)然，改革中也應(yīng)避免國資委直接轉(zhuǎn)型為公司，換湯不換藥。資本管理公司應(yīng)率先建立現(xiàn)代企業(yè)制度，達(dá)到公司治理標(biāo)準(zhǔn)。

四，混合所有制，謹(jǐn)慎推進(jìn)

改革明確實(shí)行混合所有制，但改革方案是謹(jǐn)慎的，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時(shí)間表，采取個(gè)性化實(shí)施方案，體現(xiàn)了中央謹(jǐn)慎態(tài)度。

混合所有制難以推進(jìn)，實(shí)際存在兩個(gè)主要問題。一是擔(dān)心國有資產(chǎn)流失。國有資產(chǎn)如何定價(jià)，如何轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓給誰，不僅是技術(shù)問題，更是利益博弈問題，搞不好成為權(quán)貴集團(tuán)瓜分國有資產(chǎn)的工具。二是擔(dān)心民間資本不買賬。拉郎配是政府慣用手法，如此行事，將導(dǎo)致民間投資實(shí)際打水漂。因此，民間資本對參股國企態(tài)度謹(jǐn)慎。

不過盡管有此擔(dān)心，政府仍希望通過混合所有制來實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)多樣化，達(dá)到提高經(jīng)營效率目的。此外，政府也希望通過轉(zhuǎn)讓部分國有資產(chǎn)，增加財(cái)政資金，填補(bǔ)改革缺口?？梢哉f，政府以謹(jǐn)慎態(tài)度推進(jìn)混合所有制，對這一改革抱有希望。但混合所有制能否成功，仍無法確定，這既要看改革能否不走樣，還要看民間資本是否對國企有信心。

改革方案除了上述四個(gè)特點(diǎn)，還突出了外部審計(jì)監(jiān)督體制，黨管企業(yè)的制度安排。黨組織在公司治理中確立法律定位，將在國企改革中進(jìn)行實(shí)踐，如何將黨組織和董事會形成合理權(quán)力分配，是一個(gè)挑戰(zhàn)。

新一輪國企改革方案更多吸收了民意，體現(xiàn)了市場取向的改革意識，總體上具有積極意義，市場應(yīng)該有所期待。